Evaluatie Documentstandaarden ODF en PDF

Managementsamenvatting

De lijst open standaarden is een belangrijk instrument van het Forum Standaardisatie voor het bevorderen van de onderlinge samenwerking van overheden, van eenduidige communicatie met burgers en bedrijven, en het bevorderen van leveranciersonafhankelijkheid. Het is daarom van belang de kwaliteit van de informatie op de lijst te waarborgen. Evaluatieonderzoeken zorgen hiervoor.

In dit evaluatieonderzoek wordt het cluster documentstandaarden Open Document Format (ODF) en Portable Document Format (PDF) uit het domein ‘Openbaar en toegankelijk’ geëvalueerd. De evaluatie betreft de vigerende documentstandaarden (ODF 1.2, PDF 1.7, PDF/A-1 en PDF/A-2) op ‘Pas toe of leg uit’-lijst van Forum Standaardisatie.

ODF is een verzamelnaam voor een set formaten voor het creëren en bewerken van documenten, spreadsheets en presentaties via kantoorsoftware (open tegenhanger van applicatiespecifieke formaten zoals .docx). PDF is een formaat voor het uitwisselen en publiceren van documenten. Bewerkbare documenten kunnen worden omgezet naar een gefixeerde PDF voor publicatie of voor archivering. PDF bestaat uit een familie van PDF-soorten.

Er is aanzienlijke winst te behalen bij het structureel toepassen van open documentstandaarden. De evaluatie van ODF en PDF laat zien dat open documentstandaarden beleidsmatig breed worden onderschreven, maar in de praktijk onvoldoende worden gebruikt en effect sorteren. ODF blijft een ondermaats toegepaste standaard, terwijl het strategisch belang ervan voor digitale autonomie toeneemt. PDF is juist een wijdverbreide praktijkstandaard, maar wordt vaak niet toegepast in haar open, digitoegankelijke of archiefwaardige vorm. Voor zowel ODF als PDF is er geen Nederlandse intermediair aangewezen. Daarnaast is er binnen overheidsorganisaties onvoldoende aandacht voor het borgen van de randvoorwaarden die nodig zijn voor de verschillende processtappen die documenten doorlopen, zoals documentcreatie, -conversie, -publicatie en -archivering. Deze en aanvullende bevindingen uit de evaluatie worden onderstaand toegelicht:

1. Het landelijke beleid voor open documentstandaarden werkt onvoldoende door in de praktijk. Overheidsorganisaties vertalen de ‘Pas toe of leg uit’-verplichting beperkt naar organisatiebeleid, processen en tooling. Dit leidt tot lage adoptie van ODF en suboptimale toepassing van PDF. Het ontbreken van een samenhangende informatie- en publicatiestrategie vormt hierbij een structureel knelpunt. In een samenhangende informatie- en publicatiestrategie wordt vastgelegd hoe overheidsinformatie wordt opgesteld, gepubliceerd en gearchiveerd, voor welk doel en welke doelgroep, en hoe toegankelijkheid, hergebruik en duurzaamheid in de gehele documentketen worden geborgd. Een dergelijke strategie maakt gerichte keuzes voor toepassing van bestandsformaten op basis van het beoogde doel en sluit aan bij wetgeving voor openbaarheid en archivering, van documentcreatie tot en met publicatie.

2. ODF blijft strategisch relevant, maar wordt nauwelijks gebruikt. ODF heeft duidelijke maatschappelijke en beleidsmatige meerwaarde doordat het bijdraagt aan leveranciersonafhankelijkheid, openheid en digitale autonomie. Deze open standaard is voor elke leverancier, afnemer en gebruiker gratis bruikbaar. Bestanden kunnen dus, onafhankelijk van de ICT-leverancier of -toepassing, worden uitgewisseld tussen organisaties, en met burgers en bedrijven. De standaard beperkt zo de afhankelijkheid van ICT-leveranciers, waaronder niet-Europese Big tech en voorkomt vendor-lockin. In de praktijk wordt deze potentie echter nauwelijks benut. Dominante leveranciersvoorkeursformaten, gesloten kantoorsoftware-omgevingen en een wereldwijd dominante leverancier bepalen nu het dagelijks gebruik. Mogelijk kan de Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS) een rol spelen bij het verhogen van de prioriteit voor ODF. 

   3. PDF is breed geadopteerd, maar vaak kwalitatief onder de maat. PDF is diep verankerd in overheidsprocessen en fungeert als standaard voor definitieve publicatie en archivering. Tegelijkertijd worden veel PDF‑documenten gepubliceerd die niet voldoen aan de geldende standaarden, met name op het gebied van digitale toegankelijkheid, structuur en metadata. Dit ondermijnt de betrouwbaarheid, herbruikbaarheid, toekomstbestendigheid en archiveerbaarheid van overheidsinformatie.

   4. Het functioneel toepassingsgebied van PDF sluit steeds minder goed aan bij de praktijk. Het onderscheid tussen verschillende PDF‑soorten, documentfasen en gebruiksdoelen is onvoldoende duidelijk in het huidige functioneel toepassingsgebied. Hierdoor wordt PDF routinematig toegepast, ook in situaties waarin andere open standaarden, zoals HTML of EPUB, functioneel beter geschikt zijn. Dit gebrek aan richting vergroot het risico op verkeerd gebruik van PDF.

   5. Aandacht voor de volledige documentketen is noodzakelijk. De kwaliteit van documenten wordt bepaald door de gehele documentketen en vraagt daarom aandacht in meer fasen dan alleen de publicatiestap. Kwaliteitsproblemen bij PDF ontstaan voornamelijk in de fase van documentcreatie en ‑revisie. Organisaties werken vaak in applicatiespecifieke bestandsformaten, waardoor publicatie in open standaarden een late en foutgevoelige conversiestap is. Zolang de juiste randvoorwaarden, waaronder gebruik van open standaarden, niet eerder in het proces worden benut, blijven kwaliteitsproblemen bestaan.

   6. Regie en coördinatie ontbreken op nationaal niveau. Voor zowel ODF als PDF ontbreekt een Nederlandse intermediair die structureel zorgt voor kennisdeling, afstemming, ondersteuning van organisaties en aansluiting borgt bij internationale standaardisatie. Dit belemmert consistente toepassing van standaarden en belemmert gezamenlijke verbetering van gebruik en kwaliteit.

Het debat over documentstandaarden wordt te vaak technisch benaderd, terwijl het in wezen bestuurlijke keuzes betreft. Documentformaten zijn niet neutraal: ze bepalen hoe toegankelijk, herbruikbaar en controleerbaar overheidsinformatie is en in welke mate de overheid afhankelijk blijft van gesloten leveranciersecosystemen.

In het licht van geopolitieke ontwikkelingen en de nationale inzet op digitale autonomie verdienen open documentstandaarden een prominentere plek in zowel het beleidsdiscours, als in het dagelijks praktisch gebruik. Dit geldt in het bijzonder voor ODF als strategisch instrument binnen de moderne werkplek en tussen verschillende kantoorsoftwarepakketten, en voor PDF als kwaliteitskritische standaard voor publicatie en archivering.

ODF en PDF zijn dus essentieel voor digitale autonomie, omdat open standaarden Europese alternatieven voor documentsoftware en -diensten mogelijk maken, de afhankelijkheid van enkele leveranciers, applicatiespecifieke en gesloten bestandsformaten doorbreken en de uitwisseling van documenten tussen organisaties met verschillende leveranciers vergemakkelijken.

Inleiding

Achtergrond

Het Forum Standaardisatie is een adviescommissie met deskundigen uit diverse overheidsorganisaties, het bedrijfsleven en de wetenschap. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties benoemt de leden op persoonlijke titel. Het Forum wordt ondersteund door een secretariaat, het Bureau Forum Standaardisatie (BFS). Dit bureau is gehuisvest bij Logius, de dienst digitale overheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Een van de manieren van Forum Standaardisatie om de onderlinge samenwerking van overheden te bevorderen is door open standaarden te toetsen en voor te schrijven aan publieke organisaties. Op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst (verplichte standaarden) van het Forum Standaardisatie staan standaarden die overheden verplicht moeten uitvragen volgens ‘Pas toe of leg uit’-verplichting op het moment dat ze een ICT-dienst of -product aanschaffen dat binnen het desbetreffende toepassingsgebied valt van de standaard.

De ‘Pas toe of leg uit’-lijst wordt onderhouden op basis van een open procedure. De toetsing bij aanmelding is echter een momentopname. Om de kwaliteit van de informatie op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst te waarborgen, evalueert het Forum Standaardisatie periodiek standaarden die al langere tijd op de lijst staan. Deze evaluaties richten zich op de actualiteit en relevantie van de standaard, het functioneel toepassingsgebied, het beheer en de mate van adoptie in de praktijk. Op basis van vaste selectiecriteria bepaalt het Forum Standaardisatie welke standaarden in aanmerking komen voor onderzoek. Daarbij wordt gekeken of een standaard vier jaar of langer op de lijst staat, of tussentijdse toetsing heeft plaatsgevonden, of er signalen zijn van afnemend draagvlak, en of zich relevante marktontwikkelingen hebben voorgedaan.

De lijst open standaarden is een belangrijk instrument van het Forum Standaardisatie om de onderlinge samenwerking van overheden te bevorderen. Daarom is het van belang de kwaliteit van de informatie op de lijst te waarborgen. Evaluatieonderzoeken borgen de kwaliteit van de lijst. In 2025 en begin 2026 laat het Forum Standaardisatie onder andere de standaarden Open Document Format (ODF) (versie ODF NEN ISO 1.2) en Portable Document Format (PDF) (versies PDF NEN ISO 1.7, A-1, A-2) uit het domein ‘Openbaar en toegankelijk’ evalueren. Het resultaat is dit rapport ‘Evaluatie Documentstandaarden ODF en PDF’.

ODF is een format voor het bewaren en/of uitwisselen van reviseerbare tekstbestanden (.odt), rekenbladen (.ods) en presentaties (.odp). ODF is hierbij de familienaam voor deze afzonderlijke extensies. ODF is een open standaard die door vrijwel alle kantoorapplicaties geopend kan worden en voor bewerking niet afhankelijk is van een bepaalde leverancier of applicatie. ODF is een duurzaam toegankelijk (d.w.z. doorlopend ondersteund) documentformat. Ook in de toekomst blijven ODF-bestanden leesbaar en bewerkbaar, ongeacht de kantoorapplicaties die op dat moment al dan niet worden ondersteund. ODF-bestanden hebben een structuur die het makkelijk maakt om digitaal toegankelijke documenten te maken, ook via export naar PDF.

PDF is een format voor de uitwisseling en publicatie en niet- of beperkt reviseerbare documenten. Een PDF-bestand legt exact de opmaak vast van de pagina’s waaruit een document bestaat. De standaard maakt het mogelijk om documenten op te slaan met behoud van opmaak en figuren. Dit wordt doorgaans gedaan door een document vanuit een bewerkbaar formaat (bijvoorbeeld .odt) te converteren naar PDF. Dit evaluatieonderzoek evalueert de volgende standaarden binnen de PDF-familie:

• PDF 1.7– ISO 32000-1:2008 en, voor documenten;
• PDF/A-1 – ISO 19005-1:2005, voor duurzame, lange termijn opslag van digitale documenten;
• PDF/A-2 – ISO 19005-2:2005, de opvolger van PDF/A-1 met uitgebreidere functionaliteit voor duurzame toegankelijkheid.

Regelmatig worden nog oudere versies van PDF gebruikt die niet door ISO worden ondersteund, bijvoorbeeld PDF 1.4, 1.5 en 1.6. Deze versies worden door een leverancier onderhouden en kwalificeren niet als open standaard en vallen derhalve buiten de scope van deze evaluatie. PDF/UA heeft de status van aanbevolen standaard bij Forum Standaardisatie en wordt derhalve niet expliciet geëvalueerd in dit onderzoek.

1. Aanleiding

Het Bureau Forum Standaardisatie heeft in mei 2025 aan InnoValor Advies de opdracht gegeven om de ODF en PDF-standaarden uit het domein ‘Openbaar en toegankelijk’ te evalueren. Bij het evalueren van de documentstandaarden kunnen ODF en PDF daarbij niet los van elkaar gezien worden.

Bijzondere aandachtspunten in deze evaluatie zijn:

• Toegenomen nadruk op actief publiceren van overheidsinformatie - Sinds april 2023 stimuleert de Wet open overheid (Woo) het actief publiceren van overheidsinformatie, wat vaak gebeurt in de vorm van PDF-bestanden. Dit roept vragen op over de geschiktheid van PDF als formaat voor toegankelijke en doorzoekbare publicaties, zeker in geval van raadpleging op mobiele apparaten, terwijl alternatieve mogelijkheden voor publiceren zoals HTML en via Markdown meer in beeld komen.
• Toegenomen nadruk op digitale toegankelijkheid - De wettelijke verplichting tot digitale toegankelijkheid is sinds 2018 van kracht en is vanaf 2023 bekrachtigd via de Wet digitale overheid, gebaseerd op EN 301 549 en WCAG 2.1 AA-niveau. Dit stelt eisen aan onder andere PDF-bestanden, die in de praktijk moeilijk digitaal toegankelijk te maken zijn.
• Ontwikkelingen rondom ODF in relatie tot digitale autonomie - ODF wordt steeds relevanter als leveranciersonafhankelijk formaat voor digitale autonomie en open source werken, mede onder invloed van geopolitieke ontwikkelingen.
• Nieuwe ISO-standaarden voor PDF - Sinds de plaatsing van PDF 1.7 en de evaluatie daarvan in 2018 zijn nieuwe versies gepubliceerd, waaronder PDF 2.0 (2020), PDF/A-3 (2012) en PDF/A-4 (2020). Ook is in 2019 de ISO-standaard PDF/UA toegevoegd aan de lijst aanbevolen standaarden van het Forum Standaardisatie en is er al een versie PDF/UA-2 ontstaan.
• Nieuwe versies voor ODF - ODF-versie 1.2 is momenteel verplicht voor overheden. ODF-versie 1.3 is de meest recente versie. ODF-versie 1.4 is in voorbereiding.

2. Aanpak

Proces

• Bij de uitvoering van de evaluatie is de volgende aanpak gehanteerd:
• Kick-off bijeenkomst: vaststelling van de scope en aanpak van het onderzoek, en de te interviewen experts (Bureau Forum Standaardisatie en InnoValor Advies);
• Bureau-onderzoek: verkenning naar beschikbaar materiaal over gebruik, beheer en toepassing van de standaard, gericht op zowel een eerste inhoudelijke indicatie als op verkenning van relevante partijen;
• Interviews: waaronder gebruikers en leveranciers (hierna gezamenlijk aangeduid als experts) die in hun werkzaamheden met de standaard te maken hebben. Daarbij zijn de evaluatiecriteria als leidraad gebruikt.

Op basis van het bureauonderzoek heeft het onderzoeksteam contact opgenomen met experts om interviews af te nemen. Deze interviews volgen een vooraf bepaalde set vragen. De interviewer kan deze in flexibele volgorde stellen en waar nodig doorvragen, terwijl de respondenten volledige vrijheid hebben om hun antwoorden te formuleren. De resultaten zijn verwerkt in dit rapport. De uitwerking van de evaluatie is in twee rondes gedeeld met de betrokken medewerkers van BFS ter review.

Betrokken experts

Bij het onderzoek zijn leveranciers en (indirecte) gebruikers van de standaard betrokken. Tabel 1 toont de experts die betrokken zijn geweest bij het onderzoek.

Tabel 1 - Betrokken experts 

Voornaam	Achternaam	Organisatie
Olaf	Holtrop	Rijksorganisatie voor Informatiehuishouding
Boris	van Hoytema	Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Jeroen	Hulscher	Logius
Siebe	Jongbloed	Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP)
Johan	van der Knijff	KB, Nationale Bibliotheek
Jan-Willem	de Koning	Lefebvre Sdu BV
Maarten	Lierop	NotuBiz
Marlous Gina	van Oordt Plat	Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Jos	van den Oever	NLnet
Wilko	Quak	Geonovum
Iacobien	Riezebosch	Logius
Remco	van Veenendaal	Nationaal Archief

De onderzoekers hebben daarnaast Marijke Abrahamse (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en Han Zuidweg (Logius) gesproken voor extra verdieping over eerdere inzet op de adoptie-ondersteuning van de standaarden.

Evaluatiecriteria

De evaluatie van de standaarden heeft plaatsgevonden op basis van de volgende criteria:

• Is het functioneel toepassingsgebied nog juist? Is dit duidelijk en concreet geformuleerd? Weet een potentiële gebruiker wanneer de standaard van toepassing is?
• Hebben de standaarden nog toegevoegde waarde? Zijn er sinds de plaatsing op de lijst nieuwe concurrenten of alternatieven?
• Is er nog voldoende draagvlak voor de standaarden? Hoe staat het met gebruik ervan binnen de overheid? Hoe ontwikkelt het draagvlak zich? Zijn er voldoende marktpartijen die de standaarden ondersteunen?
• Voldoet het beheer en doorontwikkeling aan de vereiste criteria? Zijn er zaken veranderd in het beheer van de standaard sinds de plaatsing op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst? Wat is de Nederlandse betrokkenheid bij het beheer?
• Heeft opname op de lijst de adoptie bevorderd? Ondersteunen de experts de opname van de standaard op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst? Wat zijn eventuele redenen om dit niet te ondersteunen? Wat zijn redenen om de standaard wel op de lijst te houden?
• Bij opname op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst zijn opname-adviezen meegegeven ten tijde van de plaatsing op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst door het Forum Standaardisatie om de adoptie te bevorderen. Zijn deze adviezen opgevolgd en/of zijn er nieuwe adoptie-adviezen mee te geven?
• Zijn er relevante lopende ontwikkelingen? Heeft dit impact voor de positie van de standaarden op de lijst? Zijn er nieuwe versies van deze standaarden op komst?

Definitie van een document

In dit evaluatierapport wordt de term ‘document’ gedefinieerd als een specifiek type informatieobject dat bedoeld is om informatie in leesbare vorm vast te leggen en te communiceren. Een document kenmerkt zich door de volgende eigenschappen:

• Het heeft een vaste, samenhangende vorm, bijvoorbeeld een rapport, brief, besluit of notitie;
• Het is primair bedoeld om gelezen of beoordeeld te worden door mensen;
• Het bevat contextuele metadata, zoals auteur, datum en onderwerp;
• Het wordt veelal gebruikt binnen formele besluitvorming en communicatieprocessen.

3. Evaluatie ODF

In dit hoofdstuk wordt inhoudelijk ingegaan op de evaluatie. Na een inhoudelijke inleiding, volgen de bevindingen ten aanzien van de evaluatiecriteria. In de laatste paragraaf volgen de conclusies en aanbevelingen.

Toelichting ODF

De maatschappelijke toegevoegde waarde van ODF is het borgen van duurzame toegankelijkheid, interoperabiliteit en leveranciersonafhankelijkheid van overheidsinformatie.

Open Document Format (ODF) is een format voor het bewaren en/of uitwisselen van – in hoofdzaak – bewerkbare tekstbestanden (.odt), rekenbladen (.ods) en presentaties (.odp). ODF is hierbij de een verzamelnaam voor de verschillende hier bovengenoemde typen toepassingen.

ODF is een open standaard die vrijwel alle kantoorapplicaties kunnen openen en bewerken. Leveranciers, afnemers en gebruikers kunnen ODF vrij gebruiken, zonder gebonden te zijn aan een specifieke applicatie. Hierdoor wisselen organisaties, burgers en bedrijven ODF-bestanden eenvoudig uit, onafhankelijk van de ICT-leverancier of toepassing. Het gebruik van ODF staat los van het al dan niet gebruiken van vrije of open source kantoorapplicaties. Daarmee beperkt de standaard de afhankelijkheid van softwareleveranciers, niet-Europese Big Tech en voorkomt het vendor lock-in.

Onder de ODF-familie vallen de volgende varianten:

• .odt (OpenDocument Text): voor tekstverwerkingsbestanden
• .ods (OpenDocument Spreadsheet): voor spreadsheets
• .odp (OpenDocument Presentation): voor presentaties
• .odg (OpenDocument Graphics): voor vectorafbeeldingen
• .odm (OpenDocument Master): voor sjablonen voor tekstverwerking. Het biedt dezelfde structuur als een .odt-bestand, maar het bevat een sjabloon in plaats van een document
• .odf (OpenDocument Formula): voor wiskundige formules, meestal gebruikt in documentverwerkingsprogramma's of wetenschappelijke toepassingen
• .odb (OpenDocument Database): voor databasebestanden

Op de ‘Pas toe of leg uit’- lijst staat ODF-versie 1.2 opgenomen.

ODF is gebaseerd op XML en scheidt de inhoud van de opmaak door gebruik te maken van stijlbladen (style sheets). Een ODF-bestand is een gecomprimeerd ZIP-archief dat verschillende XML-bestanden bevat, waaronder gebruikelijk 'content.xml' (de inhoud van het document) en 'styles.xml' (de opmaak van het document). XML is de taal waarmee deze bestanden zijn opgebouwd en waarmee gegevens en documenten in tekstvorm gestructureerd worden. Het definieert hoe inhoud, stijlen, en metadata kunnen worden vastgelegd. XML is mens- en machineleesbaar en gebruikt tags om onderdelen van een document te definiëren.

ODF is ook een duurzaam toegankelijk documentformat (doorlopend ondersteund). ODF-bestanden blijven ook in de toekomst goed toegankelijk en bewerkbaar, doordat ODF onafhankelijk is van specifieke leveranciers en wordt ondersteund door diverse kantoorapplicaties, waaronder allerlei open source software. Dat maakt ODF bij uitstek geschikt als voorkeursformaat voor het duurzaam bewaren van bewerkbare documenten vanuit het perspectief van archivering (digital preservation). Zodoende is ODF opgenomen in de Norm Voorkeursformaten van Nationaal Archief als voorkeursformaat.

Resultaten evaluatie op hoofdlijnen van ODF

De bevraagde experts onderschrijven het bestaande functioneel toepassingsgebied van ODF. Zij zien ODF als waardevol voor de overheid en goed passend binnen het huidige discours over digitaal-soevereine werkplekken. Beleid op ODF wordt niet vertaald naar praktijk in Nederland en internationaal. In de praktijk wordt ODF nog weinig gebruikt, vanwege de min of meer monopolie positie van veelgebruikte leveranciersvoorkeursformaten of applicatiespecifieke formaten van de dominante (‘Big Tech’) leveranciers van kantoorautomatisering. ODF wordt beperkt ondersteund door leveranciersgebonden software. Experts benoemen de trend van moderne niet-documentgerichte benaderingen voor het werken met reviseerbare informatie. Andere open standaarden dan ODF spelen daar een grotere rol. Het internationale beheer van ODF lijkt geen aandachtspunt, maar het ontbreekt in Nederland aan kennis en expertise om dit oordeel goed te onderbouwen. Een aandachtpunt vormt het ontbreken van een Nederlandse intermediair. Praktijkkennis van ODF zou gestimuleerd moeten worden in de context van open source en digitaal-soevereine werkplekken, en daarmee vooral voor documentcreatie en -revisie binnen organisaties.

Toepassingsgebied van ODF

Het toepassingsgebied van ODF staat niet ter discussie. ODF kent het onderstaande functioneel toepassingsgebied:

“ODF moet worden toegepast op de uitwisseling en publicatie van reviseerbare documenten.”

Hoewel het gebruik van ODF in de praktijk beperkt is (zie paragraaf 3.2.3 voor adoptie-cijfers), blijft het toepassingsgebied relevant. In paragraaf 3.2.2 ‘Alternatieven voor het uitwisselen en publiceren van reviseerbare documenten’ wordt dit nader toegelicht.

Toegevoegde waarde van ODF

De bevraagde experts zijn positief tot neutraal over de toegevoegde waarde ODF. Niet alle experts hebben veel affiniteit ODF (in dat geval wel met PDF) waardoor zij zeggen meer neutraal te staan ten opzichte van de toegevoegde waarde van ODF voor de dagelijkse praktijk. ODF is waardevol voor de overheid, vooral vanwege de groeiende aandacht voor leveranciersonafhankelijkheid en digitale autonomie. Het past uitstekend binnen het actuele discours over digitale-soevereine werkplekken, leveranciersonafhankelijkheid en kantoorautomatisering. In de praktijk weegt deze toegevoegde waarde echter nog onvoldoende op tegen de gewenning aan de veelgebruikte applicatiespecifieke formaten van de dominante leverancierskantoorautomatisering (‘Big Tech’).

ODF wordt daarom nog weinig gebruikt in bedrijfsprocessen en is vaak geen essentieel onderdeel van de dagelijkse documentstroom. Open source kantoorsoftware alternatieven kunnen deze belemmeringen wegnemen en bieden betere ondersteuning van ODF, maar zijn organisatorisch en technisch beperkter geïntegreerd met de rest van de bedrijfsvoering. ODF ondersteunt moderne werkwijzen zoals scheiding van content en presentatie, workflow-gestuurde revisies en platformonafhankelijke publicatie, wat hergebruik, versiebeheer, transparantie en digitale autonomie versterkt.

Belemmeringen in ODF gebruik in de praktijk leiden tot leveranciersafhankelijkheid

Binnen organisaties, waaronder overheden, is Microsoft 365 Enterprise (voorheen: Microsoft Office Enterprise) doorgaans de standaard kantoorsoftware op de werkplek via het gebruik van de applicatiespecifieke formaat OOXML Transitional (waaronder .docx, .pptx en .xlsx). Deze applicaties ondersteunen het creëren, raadplegen en bewerken van ODF-bestanden in zekere mate.

In de praktijk stuurt de gebruikerservaring echter op het gebruik van de door de leverancier geprefereerde bestandsformaten (zie de toelichting over OOXML verderop deze in paragraaf bij ‘gerelateerde standaarden’). Het werken met de open standaard ODF wordt hierdoor belemmerd. De gebruikerservaring bij de applicatiespecifieke formaten (OOXML Transitional) en ODF-formaten is niet gelijkwaardig. Hierdoor wordt een leveranciersafhankelijkheid gecreëerd. Gebruikers krijgen bij het openen of opslaan van ODF-bestanden regelmatig foutmeldingen of waarschuwingen, of constateren onverwachte wijzigingen in documenten. Daarnaast functioneren bepaalde onderdelen beperkt, zoals het correct bijhouden van auteurswijzigingen in ODF-tekstdocumenten.

Open software gebruik draagt bij aan open documenten

Het gebruik van open software voor kantoorapplicaties zou de bovengenoemde belemmeringen in het gebruik van ODF wegnemen en het algehele gebruik van ODF stimuleren. Deze open software alternatieven worden echter zeer beperkt gebruikt binnen de overheid. Open software alternatieven, zoals LibreOffice, leveren een beter gebruikerservaring met ODF-bestanden dan de dominante kantoorapplicaties. Ook faciliteren deze open software alternatieven doorgaans het default gebruik van ODF voor bestanden.

Gerelateerde standaarden

Office Open XML (OOXML) is een alternatief voor ODF. OOXML is net als ODF de bovenliggende standaard die bepaalt hoe documenten intern zijn opgebouwd. Waar ODF deze rol heeft voor onder andere .odt, .ods en .odp, doet OOXML dat voor respectievelijk .docx (tekstdocumenten), .xlsx (spreadsheets) en .pptx (presentaties). Deze bestanden zijn gecomprimeerde ZIP-archieven die meerdere XML-bestanden bevatten. Zo bevat een .docx-bestand onder andere de hoofdinhoud in document.xml, opmaakdefinities in styles.xml, metadata in core.xml en relaties in rels/.rels.

OOXML heeft een complexe en minder gebruiksvriendelijke structuur in vergelijking met ODF. Volgens The Document Foundation (onafhankelijke open source software organisatie voor kantoorsoftware) is veel van deze complexiteit kunstmatig, waardoor het lastig is voor andere software om OOXML-bestanden volledig te ondersteunen. OOXML werd in 2016 goedgekeurd als internationale standaard door ISO/IEC. De standaard is officieel vastgelegd onder de naam ISO/IEC 29500. De goedkeuring van OOXML, aangedragen door Microsoft, als ISO-standaard was controversieel. OOXML wordt daarom gezien als ‘halfopen’. OOXML komt niet voor op de lijsten van Forum Standaardisatie.

Het feitelijke gebruik van OOXML wijkt af van de normatieve ISO-standaard, waardoor het formaat in de praktijk beperkt voldoet aan de criteria voor een open standaard. Binnen ISO/IEC 29500 bestaan twee varianten van OOXML: Strict en Transitional. Strict is gedefinieerd als de normatieve, opgeschoonde standaard, terwijl Transitional verouderde en applicatiegerichte elementen bevat om compatibiliteit met oudere Microsoft-formaten te behouden. In de praktijk genereren en gebruiken dominante kantoorapplicaties, met name Microsoft Office, hoofdzakelijk OOXML Transitional, terwijl ondersteuning voor Strict beperkt is en zelden als standaardinstelling wordt toegepast. Hierdoor blijft interoperabiliteit afhankelijk van applicatiespecifieke interpretaties en wijkt de feitelijke implementatie af van de ISO-definitie, ondanks het gebruik van open basistechnologieën zoals XML en ZIP.

Onder andere het Britse National Archives schrijft in zijn gezaghebbende digitale formatendatabase PRONOM dat OOXML weliswaar technisch is gespecificeerd, maar niet zonder meer voldoet aan de criteria voor een open formaat zoals die door archief- en open-standaardorganisaties worden gehanteerd. Volgens PRONOM is de openheid van OOXML gebaseerd op Microsofts eigen vrijgave-mechanisme (Covenant Not to Sue), wat geen volledige, onafhankelijke standaardisatie garandeert. PRONOM vermeldt dat OOXML platformonafhankelijk is doordat het gebruikmaakt van standaardtechnologieën zoals ZIP en XML, maar signaleert tevens dat de formeel publieke specificatie in de praktijk lastig eenduidig te implementeren is zonder Microsoft-specifieke interpretaties. Daarmee bevestigt PRONOM dat OOXML technisch is gedefinieerd, maar niet automatisch voldoet aan gangbare open-formatcriteria.

In het vervolg van deze evaluatie wordt daarom gesproken over OOXML als applicatiespecifiek formaat of leveranciersvoorkeursformaat (ondanks de ISO/IEC 29500-status van OOXML), in tegenstelling tot volledig open formaten als ODF, PDF (1.7 en nieuwer), HTML of EPUB.

Dataportabiliteit

De open standaard ODF speelt een belangrijke rol bij het waarborgen van dataportabiliteit binnen organisaties. Daarnaast maakt het gebruik van ODF migraties mogelijk van de volledige informatiehuishouding van een organisatie in geval van een wisseling van kantoorsoftware van leverancier A naar leverancier B. Door documenten op te slaan en uit te wisselen in een open, publiek gespecificeerde standaard blijven gegevens duurzaam toegankelijk en herbruikbaar, onafhankelijk van specifieke softwareleveranciers. ODF ondersteunt daarmee zowel de interoperabiliteit van documenten tussen organisaties als de interoperabiliteit tussen verschillende systemen en softwareleveranciers: de portabiliteit documenten wordt door ODF gewaarborgd.

In de huidige praktijk worden reviseerbare documenten niet altijd opgeslagen in open en volledig portable formaten. Dit komt doordat de leveranciersvoorkeursformaten de gebruiksstandaard vormen binnen de dominante kantoorsoftware ecosysteem in de markt. Dit kan leiden tot beperkte uitwisselbaarheid van documenten tussen systemen en tot een grotere afhankelijkheid van specifieke softwareleveranciers. Hierdoor kan de flexibiliteit van organisaties afnemen, worden migraties complexer en komt de duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie onder druk te staan.

Het gebruik van de open standaard ODF vermindert de afhankelijkheid van gesloten software-ecosystemen. Daarmee draagt ODF bij aan duurzame toegankelijkheid van informatie en verkleint ODF het risico op vendor lock-in van documentgebonden data binnen organisaties.

Alternatieven voor het uitwisselen en publiceren van reviseerbare documenten

Naast het gebruik van ODF zijn er ook alternatieve benaderingen voor het werken met reviseerbare informatie. Daarbij wordt de ‘traditionele’ documentgerichte werkwijze losgelaten. Deze alternatieve benaderingen worden ingezet in situaties waar samenwerking, versiebeheer en platformonafhankelijke publicatie centraal staan. Hierbij komen andere typen standaarden (zoals JSON, HTML, XML en/of Markdown) en werkwijzen in beeld. Ze ondersteunen het principe van scheiding tussen content en vorm, waardoor integratie of opmaak pas in een late fase van het proces plaatsvindt. Dit beperkt het risico op kwaliteitsverlies door conversies en bevordert (machineleesbare) hergebruik van informatie. De gebruiker kan dan vaak zelf het formaat voor de output bepalen. Aandachtspunt is dan wel de archiveerbaarheid van informatie binnen in het systeem.

De onderstaande voorbeelden illustreren hoe deze alternatieven in de praktijk worden toegepast, zowel op contentcreatie als op publicatie:

• Geonovum hanteert een benadering van informatiebeheer om (reviseerbare) documenten niet meer te zien als de primair informatiedrager, maar gebruikt dynamische databases van definities en structuren. In plaats van traditionele documentformaten, zoals ODF en PDF, publiceert Geonovum in 99% van de gevallen via HTML, naar eigen zeggen. “Het is een database waar een document uitkomt. Je zou het als reviseerbare documenten kunnen zien.” Daarbij wordt de inhoud gecreëerd in Markdown en HTML binnen een Git-omgeving. Dit stelt Geonovum in staat om structuur en transparantie te waarborgen, waarbij Git inzicht geeft in de wijzigingen per regel en ReSpec (Nederlandse fork via Logius op W3C standaard) automatisch zorgt voor digitale toegankelijkheid en het genereren van PDF of EPUB (bestandsformaat waarbij de weergave zich aanpast aan het apparaat waarop het document gelezen wordt (reflowable)). Enkel op verzoek genereert Geonovum een PDF van de gewenste informatie. Er is logging voor versies en timestamp.
• De alternatieve werkwijze, via Git en ReSpec, biedt voordelen zoals versiebeheer en open samenwerking. Tegelijkertijd ervaren sommige gebruikers de Git-omgeving als technisch en minder toegankelijk. Deze werkwijze vraagt bovendien een andere manier van werken: niet langer 'denken in documenten', maar in herbruikbare, webgebaseerde componenten. Niet alle gebruikers zijn hiermee vertrouwd. Voor deze doelgroep stelt Geonovum een aanvullend template beschikbaar (op basis van .docx/.dotx). Dit template sluit aan op de traditionele manier van werken en wordt binnen het proces automatisch omgezet naar Git/ReSpec.
• De Gemeente Groningen is volgens de website van de gemeenteraad een voorbeeld van het toepassen van open standaarden, in het bijzonder ODF. Bij een verkenning van openbare documenten op de website van de gemeenteraad valt op dat de gemeente documenten niet alleen publiceert in veelgebruikte formaten zoals .pdf en .docx, maar ook in ODF-formaten zoals .odt (tekstdocument) en .ods (spreadsheet). Bezoekers aan de website kunnen zelf kiezen in welk bestandsformaat ze het document willen downloaden. De werkwijze van de gemeente Groningen laat zien dat het technisch goed mogelijk is om ODF-ondersteuning in te richten binnen bestaande beheer- en publicatiesystemen. Dit biedt een interessant voorbeeld voor andere overheden die hun informatiesystemen willen aanpassen om aan de open standaarden te voldoen.

Draagvlak voor en adoptie van ODF

De bevraagde experts bevestigen het draagvlak voor ODF en onderschrijven de waarde van ODF, met name op het gebied van openheid en leveranciersonafhankelijkheid. Het belang van ODF wordt niet ter discussie gesteld.

Tegelijkertijd is de adoptie van ODF laag (zie ook de cijfers van de Monitor Open Standaarden verderop in deze paragraaf). Toch is er de verwachting van een toename in relevantie van ODF, mede door de groeiende aandacht voor Europese digitale autonomie en de Europese en Nederlandse initiatieven rond open source kantoorsoftware. ODF sluit goed aan bij de bredere beweging richting een open, leveranciersonafhankelijk ICT-ecosysteem binnen de publieke sector in Nederland en Europa.

In dat kader kijkt men niet enkel naar het publiceren van reviseerbare documenten, maar naar een bredere toepassing van ODF; ODF is interessant als open en leveranciersneutrale standaardformaat voor documentcreatie en -gebruik binnen de interne organisatie. Wanneer documenten vanaf creatie al het ODF-formaat hebben, draagt dat positief bij in het publiceren van reviseerbare documenten in ODF.

Ondanks het draagvlak constateren de experts geen duidelijke toename in het daadwerkelijke gebruik van ODF, noch concrete implementatieplannen binnen hun eigen of andere overheidsorganisaties. Op beperkte schaal vinden er relevante initiatieven vinden, zoals het project Mijn Bureau of het gebruik van ODF in de Duitse deelstaat Sleeswijk-Holstein (zie paragraaf 3.2.7 ‘Lopende ontwikkelingen’). Zeker het project van Duitse deelstaat Sleeswijk-Holstein kan werken als voorbeeldfunctie, aanjager en voortrekker voor een bredere implementatie van ODF binnen overheden.

Beleidsdoorvertaling blijft achter

Er wordt onvoldoende uitvoering gegeven aan de ‘Pas toe of leg’- verplichting door organisaties bij hun inkoop. In aanbestedingen is ODF vaak relevant, maar wordt het slechts in 15% van de gevallen uitgevraagd overheidsorganisaties (zie ook onderstaand de adoptiecijfers).

Het gebruik van documentformaten wordt voornamelijk benaderd als een ICT-vraagstuk, waarbij gebruikersgemak en technische integratie leidend zijn. Binnen het dominante gesloten ecosysteem van kantoorsoftware bieden de applicatiespecifieke formaten dan herkenbaarheid en gemak. ODF krijgt daardoor beperkte prioriteit. Het ontbreekt aan een beleidsmatige stimulans (en een bijbehorende cultuuromslag) om af te wijken van applicatiespecifieke formaten, waardoor het toepassen en de verplichting tot het uitvragen van ODF structureel onvoldoende wordt nageleefd.

Adoptiecijfers van ODF zijn laag

Uit de Monitor Open Standaarden 2025 blijkt dat de adoptie van ODF beperkt blijft. Uit metingen in 2025 blijkt dat ODF slechts een klein percentage van de bewerkbare documenten op overheidswebsites uitmaakt: gemiddeld minder dan 1% bij gemeenten, provincies en waterschappen, met een lichte stijging tot 11% over alle overheidswebsites, voornamelijk toe te schrijven aan een significante toename op overheid.nl. In voorgaande jaren (2021-2023) lag dit percentage consistent laag rond 1-6%. In aanbestedingen is ODF vaak relevant, maar wordt het slechts in 15% van de gevallen uitgevraagd overheidsorganisaties. De meting toont aan dat OOXML-formaten nog altijd overheersen voor publicatie van bewerkbare documenten.

Marktondersteuning voor ODF

De huidige marktondersteuning voor ODF is beperkt, maar voldoende in balans met het actuele gebruik van ODF. Zolang het gebruik laag blijft, leidt dit waarschijnlijk niet tot directe knelpunten. De beschikbaarheid van marktondersteuning voor ODF vormt wel een potentieel risico bij een scenario van significante opschaling van ODF.

In de Quickscan leveranciers (onderdeel van gebruiksgegevens Monitor Open Standaarden 2025) is ODF ook aan bod gekomen. In algemene zin gaven leveranciers aan het vreemd te vinden dat de ODF standaard regelmatig wordt uitgevraagd in aanbestedingen, terwijl de standaard niet tot nauwelijks gebruikt wordt door de aanbestedende dienst. Leveranciers geven aan dat zij ODF in hun producten kunnen leveren, maar zien dat ODF-bestandstypen in de praktijk nauwelijks gebruikt worden. Dit levert de scheve situatie op waarin de overheid de standaard wel verplicht stelt, maar zelf geen opvolging aan het beleid geeft.

Ondersteuning door tools

• LibreOffice biedt een gratis toolkit aan voor ODF validator (inclusief een online validator) voor ODF-versie 1.1 tot en met versie 1.4.
• De OpenState Foundation biedt in samenwerking met Forum Standaardisatie een keuzehulp ‘Open Publiceren’ aan die helpt het documentformat te kiezen, afhankelijk van het doel en de toepassing van de informatie die men wil publiceren.
• Op de website van de NORA staat een handreiking open documentstandaarden.Beheer van ODF

Beheerorganisatie van ODF

ODF wordt beheerd door Organization for the Advancement of Structured Information Standards (OASIS). Dit is een internationale organisatie die zich sinds 1993 richt op het ontwikkelen van open standaarden voor de informatietechnologie.

De manier waarop OASIS haar beheerprocessen organiseert en uitvoert, kan zover bekend, worden gezien als een model van openheid, samenwerking en transparantie. OASIS biedt een open platform waar leden van de organisatie, maar ook niet-leden, hun input kunnen geven. OASIS volgt een transparant proces bij het ontwikkelen van standaarden. Dit betekent dat alle geïnteresseerde partijen, van bedrijven tot overheden en non-profitorganisaties, actief kunnen deelnemen aan de werkgroepen. De ontwikkeling van een norm gebeurt door consensusvorming. Dit proces is toegankelijk voor verschillende belanghebbenden, en beslissingen worden gedocumenteerd en openbaar gedeeld. De besluitvorming binnen OASIS lijkt gestructureerd vormgegeven en richt zich op het bereiken van brede consensus.

ISO

Sinds 2016 heeft ISO ODF goedgekeurd als een internationale ISO-standaard. De ISO-norm voor ODF heeft de referentiecode ISO/IEC 26300. OASIS heeft de ontwikkeling van ODF geleid en versie-documentatie gepubliceerd; de rol van ISO is het officieel vaststellen van ODF als ISO-standaard op internationaal niveau. Aanvullend faciliteert NEN ISO/IEC 26300 (ofwel ODF) door een specificatiedocument beschikbaar te stellen voor organisaties binnen Nederland.

Tussen het publiceren van nieuwe versies van ODF door OASIS en het vaststellen van nieuwe versies van ISO/IEC 26300 door ISO zit in de praktijk al snel een jaar doorlooptijd. Dit geeft soms verwarring bij organisaties over de status van de meest actuele versie van de ODF-standaard. De bevraagde experts geven echter aan dat dit geen probleem is in de praktijk. Het vaststellen van de ISO-standaard is voordelig, omdat het bijdraagt aan het vertrouwen van organisaties in ODF als standaard door de statuur van ISO.

Geen Nederlandse intermediair

Er is momenteel geen vertegenwoordiging van de Nederlandse overheid in het beheer van ODF binnen OASIS. Ook is er geen Nederlandse intermediair actief die de aansluiting tussen ODF en de Nederlandse praktijk faciliteert.

Het is goed om de rol van Nederlandse intermediair wel te beleggen zodat er een centraal aanspreekpunt in Nederland komt voor ODF. Deze intermediair kan dan ook de Nederlandse belangen richting de beheerorganisatie behartigen en de vertaling daarvan brengen naar de Nederlandse context.

Gezien het beperkte gebruik van ODF binnen de overheid en in de markt, achten de bevraagde experts de noodzaak voor actieve Nederlandse inbreng in de internationale standaardisatie op dit moment beperkt. Wanneer het gebruik van ODF toeneemt, bijvoorbeeld door gericht stimuleringsbeleid of bredere toepassing in overheidsorganisaties, groeit het belang van structurele vertegenwoordiging namens Nederland.

Hierbij is het ook van belang om op te merken dat het Forum Standaardisatie in de toetsingsprocedure voor open standaarden de aanwezigheid van een Nederlandse intermediair laat meewegen bij verplichten of aanbevelen van een standaard met een internationale beheerorganisatie.

Wat is de relatie met The Document Foundation?

The Document Foundation wordt soms ook in verband gebracht met het beheer van ODF. Dit is echter onjuist. The Document Foundation is een non-profit stichting en vormt de thuisbasis van de LibreOffice software, de OpenOffice.org-gemeenschap en  het Document Liberation Project, een gemeenschap van ontwikkelaars die ernaar streeft  gebruikers vrij te maken van vendor lock-in door ICT-tools te bieden voor de conversie van leveranciersvoorkeurs-bestandsformaten naar het ODF-formaat.

Opname op de lijst van ODF

Opname op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst van ODF staat niet ter discussie.

Het continueren van de huidige status onderstreept het strategische belang van open documentstandaarden voor de publieke sector. Er is veel draagvlak om ODF te blijven verplichten aan de overheid, wellicht meer draagvlak dan wat men kan verwachten op basis van de adoptie van ODF in de praktijk.

Tot op heden heeft de opname van ODF op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst beperkt effect gehad op de daadwerkelijke adoptie van ODF binnen het organisatorisch werkingsgebied. De verplichting heeft er wel toe hebben bijgedragen dat leveranciers ondersteuning van ODF blijven aanbieden. Het wijzigen van de status naar aanbevolen standaard zou, juist in een tijd waarin digitale autonomie en leveranciersonafhankelijkheid steeds belangrijker worden, een onwenselijk signaal afgeven.

Status adoptie adviezen van ODF

Onderstaande tabel toont de adoptie-adviezen uit het Forumadvies van 23 mei 2012. Hieronder volgt er per adoptieadvies een statusupdate.

Tabel 2 - Status adoptieadviezen van ODF

Datum	Advies 2012	Status evaluatie oktober 2025
15 Jun 2012	Het opnieuw onderschrijven dat burgers en bedrijven mogen eisen dat een overheidsorganisatie een officebestand in ODF aanlevert en dat zij het recht hebben documenten in ODF aan te leveren.	Dit advies heeft de status van een beleidsregel en is uitgevaardigd door het Ministerie van Economische Zaken (EZ) via de ministerraad, waarmee het juridisch bindend is. De beleidsregel beoogt te voorkomen dat bedrijven worden verplicht leveranciersgebonden software of gesloten bestandsformaten te gebruiken voor communicatie met de overheid, met name waar het organisaties betreft die werken met open-source software.  In de praktijk wordt deze beleidsregel beperkt toegepast. Het effect daarvan voor het bedrijfsleven is onduidelijk.
15 Jun 2012	Het door Bureau Forum Standaardisatie laten uitwerken van een plan voor het voortzetten van de ondersteunende activiteiten rondom de adoptie van ODF (o.a. het actualiseren van de ‘Handreiking Open Documentformaten voor de Overheid’) van het programmabureau ‘Nederland Open in Verbinding’. Dit gebeurt samen met partijen in de community (zoals de OpenDoc Society en de ODF-gebruikersgroep voor overheden). Het uitgangspunt hierbij moet zijn dat het Forum Standaardisatie een faciliterende rol heeft en dat de activiteiten zoveel mogelijk een plaats krijgen bij de diverse community-partijen.	Bureau Forum Standaardisatie (BFS) heeft door de jaren meerdere ondersteunende activiteiten voor ODF ontplooid, zoals financiële steun aan het ODF Fonds van NLnet, bijdragen aan de organisatie van de ODF Plugfest in 2015 (Den Haag), 2016 (Parijs) en 2017 (Rome) in samenwerking met Stichting NLnet en financiering van een PDF/UA export functionaliteit voor LibreOffice
15 Jun 2012	Het oproepen van verantwoordelijke ministeries om in regelgeving te verwijzen naar standaarden op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst (en niet naar producten van specifieke leveranciers) en waar nodig bestaande regelgeving hierop aan te passen.	BFS heeft sinds 2016 verschillende kanalen gebruikt om overheden te wijzen op het gebruik van open documentstandaarden, telkens vanuit de insteek dat het doel van de informatie centraal staat en het open documentformat in functie van het doel gekozen wordt: Via de community website digitaaltoegankelijk.pleio.nl In het online magazine op forumstandaardisatie.nl Op diverse conferenties en in webinars vanaf 2016 Via de keuzehulp OpenPubliceren van de OpenState Foundation, in samenwerking met Forum Standaardisatie
15 Jun 2012	Het oproepen van standaardisatie-organisatie OASIS om het versiebeheer van ODF zodanig in te richten dat onduidelijkheid over verschillende versies kan worden weggenomen.	Met de financiering van Forum Standaardisatie via het ODF-fonds van NLnet heeft Jos van den Oever tussen 2016 en 2020 het voorzitterschap van de OASIS Open Document Format for Office Applications (OpenDocument) Technical Committee op zich kunnen nemen.

Lopende ontwikkelingen van ODF

Internationaal en in Nederland groeit het strategisch belang van ODF als open standaard voor digitale autonomie en leveranciersonafhankelijkheid. Internationale beleidskaders en nationale programma’s benadrukken consequent het gebruik van open standaarden. Maar ook in de internationale praktijk blijft de adoptie van ODF achter door bestaande leveranciersafhankelijkheden, migratie-uitdagingen en aanpassing van gebruikerservaringen. Tegelijkertijd winnen open source kantooroplossingen aan belang in de markt. Ook zijn specifieke Europese open kantoorsoftware-initiatieven gericht op het stimuleren van digitale autonomie binnen de publieke sector. De eerste internationale voorbeelden laten zien dat transitie naar open kantoorsoftware mogelijk is. In een transitie naar een open IT-ecosysteem wordt de rol van ODF voor kantoorautomatisering naar verwachting aanzienlijk prominenter dan in het huidige ICT-ecosysteem.

Internationale adoptie van ODF

ODF is de afgelopen twintig jaar door tal van landen en internationale organisaties formeel aanbevolen of verplicht gesteld. Daarmee is het een internationaal wijdverspreide open standaard. Europese en internationale overheden, zoals de Europese Commissie, NAVO, VN, en landen als Frankrijk, Italië, Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, hebben ODF in beleid verankerd. Ook in Zuid-Amerika, Azië en Afrika, onder andere in Argentinië, Brazilië, India en Zuid-Afrika, wordt ODF gebruikt of aanbevolen.

Internationale kloof tussen beleid en praktijk 

Net zoals binnen Nederland, leidt ook in het buitenland de formele adoptie niet automatisch tot feitelijk gebruik. Internationaal blijven publieke instellingen veelal afhankelijk van applicatiespecifieke formaten. De kloof tussen beleid en uitvoering wordt veroorzaakt door bestaande leveranciersafhankelijkheden, gebrek aan praktische ondersteuning bij migratie en het ontbreken van handhaving. In sommige landen, zoals Italië, is ODF wettelijk verplicht en OOXML verboden, maar organisaties gebruiken nog steeds applicatiespecifieke formaten.

Digitale autonomie en draagvlak

In de recente jaren is het maatschappelijke en politieke draagvlak voor open standaarden toegenomen. Deze versnelling is het resultaat van groeiende aandacht voor digitale autonomie en leveranciersonafhankelijkheid in de Europa en Nederland vanwege geopolitieke ontwikkelingen, zoals ook verwoord in de nieuwe ‘Visie Digitale autonomie en soevereiniteit van de overheid’. Deze visie biedt richting aan de manier waarop de Nederlandse overheid haar digitale (open strategische) autonomie en haar digitale soevereiniteit kan versterken. Ook de oprichting van het European Digital Infrastructure Consortium Digital Commons (DC-EDIC) draagt hieraan bij, door de afhankelijkheid van niet-Europese technologie te verkleinen en een basis te leggen voor open, betrouwbare en interoperabele digitale infrastructuren.

Transitie naar open IT-ecosystemen

Internationaal en in Nederland bestaat al jaren het streven om de publieke sector te transformeren naar een meer open IT-ecosysteem. In dat nieuwe ecosysteem zal de rol van ODF voor kantoorautomatisering naar verwachting aanzienlijk prominenter worden dan nu het geval is. Beleidskaders, richtlijnen en nationale programma’s benadrukken consequent het belang van open standaarden, interoperabiliteit en leveranciersonafhankelijkheid. In de praktijk blijft de adoptie van ODF achter: overstappen op open oplossingen brengt vaak initieel complexere processen en een cultuuromslag met zich mee, zowel op inkoop als op intern verandermanagement en gedragsverandering. Ook kan overstappen op open oplossingen tijdelijk leiden tot verminderde gebruikerservaringen en extra beheerinspanningen. Het huidige momentum, zoals beschreven in de vorige paragraaf ‘Digitale autonomie en draagvlak’, en de wens naar meer digitale autonomie en minder afhankelijkheid van leveranciers, geven deze transitie echter een stevige impuls.

Trend: meer aandacht voor open source kantoorsoftware alternatieven

In het verlengde van hierboven geschetste ontwikkelingen winnen alternatieve oplossingen voor kantoortoepassingen uit de open source community aan aandacht, met name binnen Europese overheden die streven naar digitale autonomie.

Open source kantoorsoftware ondersteunt de transitie naar een open IT-ecosysteem en vermindert afhankelijkheid van leveranciers. Ook zorgt open source software voor meer transparantie en controle over data en funtionaliteit. Noemenswaardige softwarevoorbeelden zijn LibreOffice, Collabora online en OpenOffice.

• LibreOffice biedt kantoorapplicaties voor desktop of web. LibreOffice is van Europese oorsprong (Duitsland) en er bestaat brede kennis binnen Europa over het beheer en de implementatie ervan. Deze Europese basis biedt kansen voor adoptie. Een toename van LibreOffice-gebruik in Nederland zou de acceptatie van ODF bevorderen.
• Collabora Online is een webgebaseerde kantoorapplicatie, gebaseerd op LibreOffice. Het ondersteunt volledig ODF en kan geïntegreerd worden met open platforms zoals Nextcloud, waardoor documenten veilig binnen de organisatie of eigen cloudomgeving blijven. Collabora s gericht op organisaties voor online samenwerking.
• OpenOffice is een ouder open source kantoorpakket dat, net als LibreOffice, ODF ondersteunt en vergelijkbare basisfunctionaliteit biedt voor documenten, spreadsheets en presentaties. De ontwikkeling ligt echter grotendeels stil, beveiligingsupdates blijven achter, en de community is klein. OpenOffice heeft weinig meerwaarde ten opzichte van LibreOffice, dat actief wordt ontwikkeld.

Europese en Nederlandse kantoorsuites: OpenDesk, Mijn Bureau en andere initiatieven

In de context van open kantoorsoftware is het project Mijn Bureau zeer noemenswaardig. Dit is van een Nederlandse implementatie van een nieuwe Europese suite van samenwerkingssoftware. Samen met Frankrijk en Duitsland wordt een Nederlandse versie van deze Europese suite voor publieke sector en bedrijven, genaamd OpenDesk, onderhouden. Het initiatief maakt gebruik van opensource-technologieën en open standaarden. Het doel van het Europese initiatief is om digitaal soevereine werkplekken in de publieke sector te creëren en wordt geleid door ZenDiS, het Duitse centrum voor digitale soevereiniteit. Er worden onder meer applicaties ontwikkeld voor documentbewerking, e-mail, chat, cloudopslag en projectbeheer.

Verschillende partijen in Nederland werken binnen het project Mijn Bureau samen onder regie van het Rijksbrede programma Beter Samen Werken: OpenBSW. De focus van OpenBSW is op het opleveren van betere samenwerksoftware voor de Rijksoverheid. Parallel aan OpenBSW is ook gestart met Digitaal Autonome Werkomgeving Overheid (DAWO) met als doel de uitrol van een technologisch autonome werkomgeving voor de gehele Nederlandse overheid.

Daarnaast ontwikkelen andere publieke en semi-publieke domeinen, zoals het hoger onderwijs via SURF (de ICT-coöperatie voor onderwijs en onderzoek), eigen implementaties door gebruik te maken van open source-technologieën en open standaarden. 

Internationale ontwikkelingen

In het buitenland bestaan diverse ontwikkelingen voor het voor het overstappen naar open kantoorsoftware, zoals:

• De Duitse deelstaat Sleeswijk/ Holstein heeft zich gepositioneerd als voorloper in het bevorderen van digitale soevereiniteit door overheids-IT te transformeren naar open source oplossingen. Ongeveer 30.000 ambtenaren zijn overgestapt van propriëtaire software naar open source alternatieven, incl. open kantoorsoftware, met het gebruik van ODF als standaardformaat. PDF wordt gebruikt voor archivering.
• Het Deense Ministerie van Digitalisering is gestart met een pilot om over te stappen naar open source alternatieven voor o.a. kantoorsoftware. Het project onderzoekt compatibiliteit met bestaande overheidsdocumenten en interne workflows.
• Het Oostenrijkse Federale Ministerie voor Economie, Energie en Toerisme heeft de samenwerkingstools voor interne processen overgezet naar Nextcloud, een open-source platform voor online samenwerken dat op eigen infrastructuur draait.
• Het Internationaal Strafhof in Den Haag heeft besloten om over te stappen op Open Desk, een Europese open-source kantoorsoftware-suite.

Minder documentgericht, meer data gedreven

Een bredere trend die ODF raakt, is de verschuiving van documentgericht naar datagerichte architecturen en werkwijzen. In deze architecturen ontstaat en circuleert informatie in systemen, niet in afzonderlijke bestanden. Documenten fungeren daarbij niet langer als primaire informatiedrager, maar als optionele, tijdelijke presentatievorm. Deze werkwijze sluit aan bij onder andere Common Ground van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Federatief Datastelsel. Dit bevordert interoperabiliteit, informatiebeveiliging, data bij de bron en beheersbaarheid door duplicatie en losse documenten te voorkomen. Aandachtspunt is dan wel de archiveerbaarheid van informatie binnen in het systeem.

Een goed voorbeeld van deze datagedreven manier van werken is te zien in softwareontwikkeling met versiebeheersystemen zoals Git (bijvoorbeeld GitHub, GitLab, Codeberg, Forgejo). In plaats van dat afzonderlijke bestanden centraal staan, wordt alle informatie, code, configuraties, documentatie, beheerd als een set van versies en commits, gekoppeld aan metadata zoals auteurs, tijdstippen en branches. Dit maakt samenwerken efficiënt, omdat professionals niet meer afhankelijk zijn van afzonderlijke bestanden, maar direct op de gemeenschappelijke bron kunnen werken en veranderingen kunnen volgen en terugdraaien indien nodig. Net zoals in datagedreven overheidsarchitecturen, staat de informatie los van de presentatie: een commit of branch is de kern van de informatie, terwijl een gegenereerd document of releaseversie slechts een momentopname of presentatie is.

Meer keuzevrijheid voor eindgebruikers

De bovengenoemde ontwikkelingen in informatiehuishouding creëren nieuwe mogelijkheden in flexibele publicatie. Dit sluit aan op de groeiende behoefte aan flexibiliteit in uitwissel- en presentatieformaten. Afhankelijk van doelgroep en context kan worden gekozen voor publicatie in bijvoorbeeld HTML, PDF, ODF (documenten of spreadsheets met data bijvoorbeeld) of EPUB. Keuzevrijheid voor eindgebruikers en digitale toegankelijkheid staan daarbij centraal. De Wet op hergebruik van Overheidsinformatie jaagt dit mee aan in brede zin. Echter, dat wordt door experts niet direct teruggezien in de vorm van ODF gebruik.

Een aandachtspunt is de spanning met regelgeving zoals de Wet open overheid(Woo), die in de praktijk veelal tot publicatie in statische documenten leidt (doorgaans in PDF). Dit staat op soms gespannen voet met de ontwikkeling naar een dynamische, data gedreven informatiehuishouding. Deze spanning vraagt om heroverweging van standaarden, processen en juridische kaders, zodat regelgeving en praktijk beter op elkaar aansluiten.

ODF en wetgeving

Naleving van de Wet open overheid (Woo), Archiefwet, en Wet op hergebruik van overheidsinformatie (Who) vraagt om het gebruik van open en duurzame bestandsformaten zoals ODF, PDF (in het bijzonder PDF 1.7, PDF/A, PDF/UA) en HTML om leveranciersafhankelijkheid te verkleinen, hergebruik te vergemakkelijken en de leesbaarheid van de informatie in de bestanden in de toekomst te garanderen.

Aanpalend voor deze Evaluatie is de Wet digitale overheid (Wdo) vanuit het aspect van digitegankelijkheid. De Wdo vormt de wettelijke grondslag voor het Besluit digitale toegankelijkheid overheid.

De toenemende aandacht voor digitale toegankelijkheid heeft vooralsnog weinig impact gehad op het gebruik van ODF. Toch zien enkele experts potentieel in het gebruik van ODF als hulpmiddel om digitale toegankelijkheid beter te borgen, juist doordat content en presentatie gescheiden zijn binnen ODF.

Daarnaast kan ODF, mits goed toegepast, overheden ondersteunen bij het voldoen aan de AVG, bijvoorbeeld door minder risico op het per ongeluk niet-geanonimiseerd publiceren van informatie ("zwartlakproblemen"), en bij archivering door betere metadata-ondersteuning.

De Wet open overheid (Woo), Archiefwet en Wet op hergebruik van overheidsinformatie (Who) hebben volgens de bevraagde experts nauwelijks invloed op ODF.

Conclusies en aanbevelingen van ODF

Conclusies ODF

Er is voldoende aanleiding om de ‘Pas toe of leg uit’-status van ODF te handhaven.

Toepassingsgebied

Het functioneel toepassingsgebied van ODF is nog steeds passend.

Toegevoegde waarde

De toegevoegde waarde van ODF staat niet ter discussie. De standaard draagt bij aan meer openheid, digitale autonomie en leveranciersonafhankelijkheid. Dit potentieel van ODF wordt echter amper benut door de lage adoptiegraad van ODF.

Draagvlak en adoptie

Het continueren van de huidige ‘Pas toe of leg uit’-status van ODF onderstreept het strategische belang van open documentstandaarden voor de publieke sector, ondanks de lage adoptie in de praktijk. De registratie van ODF op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst wordt breed herkend en ondersteund. ODF past goed in het discours over digitale autonomie van Nederland en Europa, bij de wens om meer openheid en bij het nastreven van leveranciersonafhankelijkheid. Uitvraag en gebruik van ODF zijn echter niet significant toegenomen sinds plaatsing op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst.

Beheer

De actuele kennis over het beheer van ODF is wat beperkt onder de bevraagde experts. Voor zover bekend is het beheer van ODF wel gedegen en open georganiseerd. Het aandachtspunt ten aanzien van beheer ligt vooral op het ontbreken van een Nederlandse intermediair.

Praktisch aandachtspunt: Doordat er veel tijd zit tussen publicatie van versies door OASIS en verwerking daarvan door ISO, ontstaat er in de praktijk soms verwarring over wat de meest actuele versie van de standaard is.

Opname op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst

Continuering van ODF op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst blijft zinvol. Het is niet wenselijk ODF van de ‘Pas toe of leg uit’-lijst te verwijderen of te verplaatsen naar de lijst van aanbevolen standaarden, zeker gezien de toenemende aandacht voor digitale autonomie in Nederland en Europa.

Status adoptieadviezen

De adoptieadviezen bij opname van ODF op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst zijn wisselend afgesloten. Activiteiten op het bevorderen van adoptie van ODF zijn momenteel minimaal. Het belang van het stimuleren van kennisdeling over ODF om de standaard weer onder de aandacht te brengen en adoptie te stimuleren blijft.

Lopende ontwikkelingen

3. Internationaal en in Nederland groeit het strategisch belang van ODF als open standaard voor meer digitale autonomie en open IT-ecosystemen. Leveranciersafhankelijkheden in het speelveld van gesloten kantoorsoftware werken remmend op het gebruik van ODF in Nederland en het buitenland. Anderzijds winnen initiatieven rondom open source software voor kantoor- en samenwerking aan betekenis; Europese en Nederlandse projecten, zoals OpenDesk of Mijn Bureau, stimuleren digitale autonomie en kunnen het gebruik van ODF binnen de publieke sector gaan stimuleren. Internationale voorbeelden, zoals in Duitsland, laten zien dat overstap naar open kantoorsoftware ook voor overheden haalbaar is. Deze ontwikkelingen zijn zeer relevant; ze laten zien dat de rol van ODF onmisbaar wordt in een open, interoperabel IT-ecosysteem en in een transitie naar een nieuwe werkomgeving. Parallel verschuift de informatiehuishouding van documentgericht naar contentgericht, waarbij documenten vaker optionele (tijdelijke) presentaties zijn van informatie. Dit draagt bij aan keuzevrijheid in publicatieformaten voor organisaties en eindgebruikers.

Aanbevelingen ODF

Op basis van de analyse van de interviews en de conclusies uit dit onderzoek zijn de volgende aanbevelingen opgesteld voor het Forum Standaardisatie. Het Forum Standaardisatie is daarbij niet per definitie de uitvoerder van elke aanbeveling, maar kan in ieder geval optreden als aanjager en coördinator van de opvolging.

1. Versterk ODF via bewustwording in inkoopprocessen – Er is aanzienlijke ruimte om ODF beter te borgen in de inkoopprocessen van de overheid. Een passende aanpak kan worden vormgegeven naar het voorbeeld van de NCDD Werkgroep Duurzame IT-Inkoop, die producten en richtlijnen ontwikkelt om inkopers bewust te maken van groene IT. Overheidsorganisaties kunnen bijvoorbeeld bij aanbestedingen expliciet eisen dat kantoorsoftware ODF ondersteunt, of leveranciers stimuleren om open software en standaarden te implementeren. Hierin kan de koppeling tussen ODF en de beleidsdoelen op het vlak van leveranciersonafhankelijkheid en digitale autonomie expliciet gelegd worden.
2. Zet ODF-compatibiliteit op de agenda van strategisch leveranciersmanagement – Verbeterde ondersteuning voor het opslaan, bewerken en openen van ODF-bestanden in gangbare kantoorsoftware stimuleert het gebruik en bevordert de openheid van documenten binnen kantoorautomatisering. ODF-gebruik wordt momenteel geremd door de dominantie van leveranciersgebonden kantoorsoftware en intentioneel beperkte ondersteuning van ODF in de eigen kantoorsoftware. Een landelijke of Europese strategie voor leveranciersmanagement kan de adoptie van ODF in de praktijk mogelijk faciliteren. Verken de mogelijkheden hiertoe met het Ministerie van BKZ.

3. Beleg de rol van Nederlandse intermediair - Richt een centraal aanspreekpunt voor Nederland in dat ODF-ondersteuning biedt aan overheden en leveranciers. Taken kunnen bestaan uit bewustwording, kennisdeling en ODF gerichte bijdragen in pilots rondom open kantoorsoftware bijvoorbeeld. De intermediair dient ook de Nederlandse belangen richting de beheer- en ontwikkelorganisaties ISO en OASIS te behartigen, en internationale ontwikkelingen terug te vertalen naar de Nederlandse context. Verken in samenwerking met het Ministerie van BZK, aangevuld met Rijksorganisatie voor Informatiehuishouding (RvIHH) en Nationaal Archief waar de regierol voor ODF binnen de Nederlandse overheid het beste kan worden belegd. Betrek in het gesprek over de regierol de kans om een ‘community’ vorm te geven van partijen die kennis hebben over dit onderwerp.

   Zodra de regierol van ODF belegd is binnen de Nederlandse overheid, zijn de volgende aanbevelingen gericht aan de partij die de regierol op zich neemt:

4. Bundel internationale kennis en kracht– De Nederlandse intermediair en / of community dient aan te sluiten op internationale initiatieven rondom ODF. Nederland kan leren van best practices in andere landen en bijdragen aan gezamenlijke oplossingen voor het breder gebruik van ODF. Het gaat hierbij niet alleen om technische implementatie maar juist vooral om het bewerkstelligen van een cultuuromslag en gedragsverandering bij de medewerkers die gewend zijn te werken met één type kantoorsoftware.

   Overstappen op open standaarden en/of open oplossingen brengt vaak initieel complexere processen met zich mee, zowel op het gebied van inkoop als intern verandermanagement. Dit kan tijdelijk leiden tot extra beheerinspanningen en (tijdelijk) verminderde gebruikerservaringen, maar vormt tegelijkertijd een noodzakelijke stap voor duurzame interoperabiliteit en het verminderen van leveranciersafhankelijkheid.

5. Anticipeer op de strategische beweging naar meer openheid en digitale autonomie in Europa, en investeer nu alvast in internationale samenwerking, kennis en kunde - Het vergroten van het gebruik van ODF is waarschijnlijk succesvoller wanneer dit onderdeel vormt van een bredere digitale autonomie- en leveranciersonafhankelijkheid strategie. Alleen dan kan daadwerkelijk afstand genomen worden van gesloten ecosystemen, en kan structurele afhankelijkheid worden doorbroken.

   In dat kader ligt het voor de hand voor de Nederlandse intermediair om aan te halen op lopende internationale ontwikkelingen zoals Digital Commons European Digital Infrastructure Consortium (DC-EDIC). De implementatie van open kantoorsoftware binnen de overheid is echter nog beperkt, maar de kennisopbouw over de rol van ODF en andere open standaarden is nu al relevant om te volgen, via bijvoorbeeld via Mijn Bureau. NLNET heeft in het verleden bijgedragen aan kennisdeling rondom ODF en heeft recent interesse getoond om deze rol mogelijk opnieuw op te pakken. Daarnaast is de Nederlandse Digitaliseringsstrategie een passend gremium om meer prioriteit te geven aan ODF.

4. Evaluatie PDF

In dit hoofdstuk wordt inhoudelijk ingegaan op de evaluatie. Na een inhoudelijke inleiding, volgen de bevindingen ten aanzien van de evaluatiecriteria. In de laatste paragraaf volgen de conclusies en aanbevelingen.

Toelichting van PDF

De maatschappelijke toegevoegde waarde van PDF is het borgen van consistente en platformonafhankelijke toegankelijkheid van gepubliceerde informatie, waardoor informatie betrouwbaar kan worden geraadpleegd en openbaar gemaakt.

Portable Document Format (PDF) is een open standaardformaat voor de uitwisseling van documenten waarvan de pagina opmaak vastligt.

Het uitgangspunt van PDF is dat gebruikers documenten kunnen uitwisselen, bekijken en afdrukken, onafhankelijk van het platform of de software waarmee ze zijn aangemaakt met behoud van opmaak.

PDF in werkprocessen

Een PDF wordt doorgaans gemaakt door een document vanuit een bewerkbaar formaat te converteren naar PDF. Er wordt dan een export gemaakt vanuit tekstverwerkingsapplicaties (bijvoorbeeld in .odt uit het ODF of .docx uit het OOXML-bestandsformaat), vanuit design-/illustratie-software (bijvoorbeeld in .indd-bestandformaat), of van een HTML-pagina, en vervolgens geconverteerd naar PDF. Ook komt conversie van het ene type PDF-formaat naar een andere PDF-formaat veel voor.

Wat is de samenhang in de PDF-familie?

PDF omvat een familie van gerelateerde standaarden met een hiërarchische relatie. De soorten zijn ingedeeld langs:

1. PDF-versies;
2. PDF-subsets/profielen; en 

3. PDF-varianten/conformiteitsniveaus.

   Er is binnen de PDF-familie een hiërarchische samenhang:

• Basis-PDF (met versies):
  • Subsets/profielen (met extra regels of beperkingen):
    • ‘Varianten’ of ‘conformiteitsniveaus’ binnen die subsets (zoals niveau A, B, U, et cetera).

PDF-standaarden sluiten elkaar soms, maar niet altijd uit. Het is door de bovengenoemden hiërarchische samenhang zelfs mogelijk om aan meerdere PDF-standaarden tegelijkertijd te voldoen, zoals aan PDF/A en aan PDF/UA.

PDF-Versies: het basisformaat PDF (Portable Document Format) is gestandaardiseerd als ISO 32000. Deze ‘basis-PDF’ definieert het volledige PDF-formaat: welke objecttypes, functies, compressie, annotaties et cetera mogelijk zijn. Een aantal PDF-versies zijn open standaarden. Versies van het PDF-basisformaat zijn bijvoorbeeld:

• PDF 1.4
• PDF 1.7 (vastgelegd als ISO 32000-1:2008)
• PDF 2.0 (vastgelegd als ISO 32000-2:2020)

Uit PDF-versies zijn aparte standaarden gemaakt voor specifieke doeleinden. Naast de basis-PDF bestaan er daarom diverse ‘subsets’ ofwel ‘profielen’ van de bovenliggende standaard. Deze profielen leggen beperkingen op of voegen extra regels toe voor specifieke toepassingen. Deze worden ook via ISO-normen vastgelegd. Hieronder vallen onder andere:

• PDF/A (“A” = Archival): bedoeld voor langdurige archivering (vastgelegd als ISO 19005).
• PDF/UA (“UA” = Universal Accessibility): bedoeld voor toegankelijkheid (vastgelegd als ISO 14289)

Binnen een PDF subset/profiel zijn er ‘varianten’ ofwel ‘conformiteitsniveaus’ te onderscheiden. Subsets/profielen zijn al gebaseerd op een specifieke versie van het PDF-formaat. Daarom zijn de onderliggende varianten/conformiteitsniveaus ook hiërarchisch naar een versie terug te voeren, bijvoorbeeld:

• PDF/A-1 is gebaseerd op PDF 1.4.
• PDF/A-2 is gebaseerd op ISO 32000-1 (PDF 1.7).
• PDF/A-3 is gebaseerd op ISO 32000-1 (PDF 1.7) maar met extra mogelijkheid om niet-PDF-bestanden in te sluiten (zoals XML, CSV)
• PDF/A-4 is gebaseerd op PDF 2.0.

Scope van deze evaluatie

Deze evaluatie richt zich op de ‘Pas toe of leg uit’- standaarden PDF 1.7, PDF/A-1 en PDF/A-2. PDF-UA heeft op het moment van schrijven de status van aanbevolen standaard en valt derhalve buiten de scope van de evaluatie.

Resultaten evaluatie op hoofdlijnen van PDF

De evaluatie van PDF laat zien dat het functioneel toepassingsgebied ter discussie staat, ondanks de brede erkenning van de toegevoegde waarde van PDF als documentformaat. PDF als publicatieformaat is in de praktijk breed geadopteerd, ook al kent het imperfecties in de toepassing ervan. Het internationale beheer van PDF ligt bij ISO en de community bij PDF Association en wordt door de bevraagde experts als goed georganiseerd en open beschouwd. Het blijven verplichten van de PDF-standaarden op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst is zinvol, mede om consistentie, duurzaamheid en integriteit van documenten te waarborgen. Er is toenemende kritiek op gebruik van PDF. Enerzijds gebruik van PDF in de verkeerde context (bijvoorbeeld waar HTML beter geschikt is), anderzijds de publicatie van PDF-bestanden die niet aan de standaard voldoen. Er is behoefte aan ondersteuning voor gebruikers, zoals een keuzehulp voor gebruikers om te kiezen welke PDF of welk bestandsformaat te gebruiken. Het internationale beheer is open georganiseerd, maar Nederlandse intermediair met een regierol ontbreekt.

Toepassingsgebied van PDF

Het functioneel toepassingsgebied vraagt om herformulering.

PDF kent onderstaand functioneel toepassingsgebied.

“PDF (NEN-ISO) moet worden toegepast op de uitwisseling en publicatie van niet- of beperkt reviseerbare documenten.”

Een deel van de experts onderschrijft de huidige formulering, terwijl anderen adviseren om deze te herzien zodat het toepassingsgebied duidelijker wordt en beter aansluit bij de actuele praktijk en technologische ontwikkelingen. Daarbij wordt gewezen op onduidelijkheid in terminologie en het ontbreken van onderscheid tussen PDF-soorten, hun toepassingsdoelen en -fasen in de documentlevenscyclus.

• Begrip ‘reviseerbaar’ - De term ‘reviseerbaar’ wordt als onduidelijk en verwarrend ervaren. Het is onduidelijk of hiermee wordt bedoeld dat een document niet mág worden aangepast of dat het technisch niet kán worden aangepast. Alternatieve termen zoals ‘bewerkbaar’ of ‘definitief’ worden als duidelijker beschouwd.
• Alternatieve term ‘afdrukbaar’ - De term ‘afdrukbaar’ sluit mogelijk beter aan bij het beoogde gebruik en onderscheid tussen documentfasen.
• Begrip ‘document’ – Het is er onduidelijk welke definitie van document moet worden gehanteerd wordt bij PDF (zie ook paragraaf 2.1.4 ‘Definitie van een document’). Dit zou eenduidiger toegelicht moeten worden in de context van PDF-standaarden. De term ‘document’ is in het informatiekundig domein in beweging: de verschuiving van 'documenttype' naar 'informatieobject' en het tweesporenbeleid (HTML voor lezen, PDF/A voor archiveren). In de Nieuwe Archiefwet 20xx wordt bijvoorbeeld de term ‘document’ gehanteerd, waar eigenlijk ‘informatieobject’ wordt bedoeld.
• Onderscheid tussen PDF-soorten - Er is in de praktijkbehoefte aan een duidelijkere samenhang en onderscheid tussen de verschillende PDF-soorten, en daarmee ook hun respectieve toepassingsgebieden.

Toegevoegde waarde van PDF

De toegevoegde waarde van PDF staat niet ter discussie

De toegevoegde waarde van PDF als open documentformaat staat niet ter discussie. PDF biedt voordelen op het gebied van betrouwbaarheid, juridische zekerheid en archivering, waardoor PDF een waardevolle keuze blijft voor het in open formaat publiceren en archiveren van definitieve documenten. Toch benoemen de experts ook verschillende aandachtspunten met betrekking tot PDF, waarbij er soms sprake is van verschillende inzichten of meningen.

PDF in het bedrijfsproces

Veel interne processen van de overheid leunen zwaar op PDF. De creatie van PDF’s verloopt meestal via (soms complexe) conversies vanuit kantoorapplicaties: van tekstbestand uit een kantoorapplicatie naar PDF. Ook worden nog steeds papieren documenten gescand en opgeslagen of gearchiveerd als PDF.

Concurrerende en alternatieven standaarden

Concurrerende of alternatieve formaten voor PDF zijn afhankelijk van het gebruiksdoel van PDF. Zo is HTML niet per se een concurrent, maar wel een alternatief voor publiceren afhankelijk van het doel waarvoor de informatie wordt gepubliceerd, net als EPUB.

Integriteit en onveranderlijkheid

Experts onderschrijven de waarde van PDF als betrouwbaar eindformaat en als middel voor versiebeheer van documenten. PDF is geschikt voor toepassingen waarin zekerheid en onveranderlijkheid vereist zijn, zoals bij wetgeving en officiële publicaties, omdat het de integriteit van documenten kan vastleggen. Daarnaast ondersteunt PDF digitale ondertekening op verschillende beveiligingsniveaus, die in gangbare software breed worden ondersteund.

Tegelijkertijd zijn PDF-bestanden, met name die gegenereerd uit kantoorapplicaties, in de praktijk relatief eenvoudig te bewerken. Dit strookt niet zondermeer met de vaak veronderstelde onveranderlijkheid van PDF. PDF/A of een digitaal ondertekende PDF bieden betere bescherming tegen het aanbrengen van wijzigingen. Om PDF/A te bewerken moet een document ‘opengebroken’ worden, waardoor een nieuwe versie ontstaat. Hiervoor is wel de juiste technische kennis nodig. Het formaat biedt dus op zichzelf geen garanties op dit gebied. Bij digitaal ondertekende PDF kan gecontroleerd worden of het document na het aanmaken is veranderd.

Behoefte aan richting

Vrijwel alle experts zijn het erover eens dat een richtinggevende keuzehulp kan bijdragen aan een beter en consistenter gebruik van PDF, doordat deze de eindgebruiker wijst op versies en varianten van PDF. Er bestaan al diverse hulpmiddelen, zoals informatie over PDF via de website van Forum Standaardisatie en de Handreiking Open Documentformaten, die het Forum in samenwerking met het actieplan Nederland Open in Verbinding (NOiV) in 2011 publiceerde. Deze handreiking bevat nog steeds relevante informatie over het selecteren en toepassen van open documentstandaarden. De Open State Foundation en Forum Standaardisatie bieden daarnaast een online keuzehulp OpenPubliceren aan die helpt bij het kiezen van het juiste documentformaat, afhankelijk van het doel en de beoogde toepassing van informatie.

Herbruikbaarheid en doorzoekbaarheid van PDF

De meningen over de doorzoekbaarheid van PDF’s verschillen. Sommige experts erkennen dat PDF goed doorzoekbaar is, maar anderen stellen dat PDF niet goed (machinaal) doorzoekbaar is en dat HTML daarin beter geschikt is. De meer statische aard van PDF zou flexibele zoek- en hergebruiktoepassingen beperken, zoals bij geautomatiseerde (machine leesbare) verwerking.

Archiveren met PDF

Voor archivering wordt vaak te snel gekozen voor PDF (of PDF/A). Experts benadrukken dat archiveringsstrategieën in de toekomst flexibeler moeten zijn, met een kritische beoordeling van de geschiktheid van PDF voor elk type informatiedrager. Het DUTO-raamwerk van het Nationaal Archief (DUTO: DUurzaam TOegankelijk) en de Norm Voorkeursformaten van het Nationaal Archief kunnen hierbij helpen (zie paragraaf 4.2.3 ‘PDF (te) vanzelfsprekend: zorg voor een informatie- en publicatiestrategie’ voor uitgebreidere behandeling van het DUTO-raamwerk).

PDF/A (‘Archival’) (ISO 19005) is het meest geschikte formaat voor archivering van documenten, omdat het documenten duurzaam toegankelijk maakt. Het is geschikt voor onder andere juridische documenten, overheidspublicaties of historische archieven. Het waarborgt dat de documentinhoud volledig en consistent blijft, ongeacht toekomstige veranderingen in software of hardware.

PDF en in het bijzonder PDF/A wordt regelmatig voor verkeerde doeleinden ingezet, zoals voor het bewaren van websites, sociale media of e-mail (ofwel niet ‘documenten’). PDF (en PDF/A) kan die structuur niet volledig vastleggen. Het resultaat is een visuele weergave en niet de oorspronkelijke data met semantiek en context.

Mobiel gebruik

Hoewel PDF breed geaccepteerd is als standaardformaat voor definitieve documenten, is het niet altijd goed schaalbaar op mobiele schermen in de praktijk. PDF vertoont gebruiksbeperkingen op mobiele apparaten, zoals smartphones en tablets, voornamelijk vanwege moeilijke leesbaarheid op kleine schermen. Dat resulteert in een minder gebruiksvriendelijke ervaring, en de noodzaak om in te zoomen of te scrollen om tekst leesbaar te maken. Het weergeven op mobiele apparaten lijkt vooral een probleem veroorzaakt door suboptimale combinaties van PDF-reader software, apparaat en operating system. Het is daarbij de vraag in hoeverre het probleem aan de standaard zelf ligt, het voldoen aan de standaard of aan de software/operating system. Er is namelijk ook het tegengeluid dat PDF schaalbaar is op mobiele schermen mits PDF goed wordt toegepast en de software deze functionaliteit ondersteunt.

Alternatieve formaten zoals HTML en EPUB zijn beter geschikt voor mobiele apparaten. HTML en EPUB worden in dat kader geprezen om hun schaalbaarheid en aanpasbaarheid aan verschillende schermformaten, waardoor beide formaten een meer gebruiksvriendelijke optie is voor mobiele gebruikers.

Draagvlak voor en adoptie van PDF

Draagvlak voor PDF staat niet ter discussie

De meeste experts merken op dat PDF stevig is ingeburgerd als eindformaat voor officiële en definitieve documenten. PDF dient al 20 tot 25 jaar als open standaard voor definitieve documenten en wordt vrijwel overal geaccepteerd.

PDF (te) vanzelfsprekend: zorg voor een informatie- en publicatiestrategie

Het ontbreek organisaties aan een informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten en gebruikers aan een keuzehulp. Andere formaten, die wellicht beter passen in een bepaalde context, worden vaak niet expliciet overwogen. De keuze voor het publicatieformaat lijkt de facto PDF te zijn.

Organisaties beschikken vaak niet over een informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten. Een dergelijke strategie legt keuzes voor het gebruik van bestandsformaten op basis van het doel dat de informatie moet dienen en sluit zo aan bij bestaande wetgeving voor openbaarheid of archivering; denk daarbij aan openbaarheid (Wet open overheid (Woo) en Wet op hergebruik van overheidsinformatie (Who)), archivering (Archiefwet) en digitoegankelijkheid (Wet digitale overheid (Wdo). Het gaat hier om een strategie die helpt een gerichte keuze te maken voor een bestandsformaat voor de hele keten van documentcreatie, revisie en publicatie.

Een informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten is het meest effectief als deze aansluit op modules en randvoorwaarden van DUTO-raamwerk van het Nationaal Archief. Het DUTO-raamwerk is een praktisch hulpmiddel om nog beter de passende maatregelen te bepalen om overheidsinformatie DUurzaam TOegankelijk te maken en zo archiveren by design in de praktijk te brengen. Randvoorwaarde 10 in DUTO-raamwerk betreft ‘open standaarden’.

Toenemende kritiek op verkeerd gebruik van PDF

Er is groeiende kritiek om het verkeerd gebruik van PDF in de praktijk. Deze kritiek is niet gericht op het formaat als zodanig, maar op het routinematige gebruik zonder voldoende kennis, wat leidt tot verkeerd gebruik en kwalitatief lage PDF’s. Het draagvlak lijkt daarmee te verschuiven: niet af te nemen qua toepassing, maar wel qua vertrouwen in de juiste inzet. Het technische kennisniveau over het correct maken van PDF’s is in veel organisaties laag, zowel aan de creatie- als publicatiekant.

Veel lage kwaliteit PDF-publicaties in omloop

Veel gepubliceerde PDF‑documenten voldoen niet aan de geldende standaarden, met name op het gebied van digitale toegankelijkheid, structuur en metadata. Dit ondermijnt de betrouwbaarheid, herbruikbaarheid, toekomstbestendigheid en archiveerbaarheid van overheidsinformatie. Dit wordt veroorzaakt door onzorgvuldig gebruik of gebrek aan kennis om een valide PDF te creëren. Dit is geen kritiek op het open bestandsformaat zelf, maar op de manier waarop PDF in de praktijk wordt toegepast. Hoewel gebruikers de standaard correct zouden kunnen toepassen, is het gemakkelijk om PDF-bestanden te maken die niet aan de standaard voldoen.

Het ontbreekt gebruikers vaak aan inzicht in het correct toepassen van metadata, structurering en digitale toegankelijkheid bij het genereren van een PDF. Door deze tekortkomingen ontstaan risico’s, bijvoorbeeld bij de onbedoelde publicatie van persoonsgegevens via PDF-metadata. Persoonsgegevens in PDF-metadata komen vaak vanuit het oorspronkelijke bewerkingsdocument of worden automatisch toegevoegd door de software bij het opslaan. Denk aan auteursinformatie, revisies, opmerkingen of verborgen velden. Als een PDF zonder opschoning wordt gepubliceerd, kunnen deze gegevens onbedoeld openbaar worden.

Ook worden de toegankelijkheidseisen vaak niet gehaald, mede doordat tooling voor toetsing ervan beperkt beschikbaar is en bewustwording onder opstellers voor het voldoen aan de eisen voor digitoegankelijkheid ontbreekt. Opstellers van documenten zijn vaak onbekend met beschikbare (gratis en open) tooling voor het creëren van een digitoegankelijke PDF. Ook is de tooling vaak niet beschikbaar op de werkplek.

De publicatieketen leunt sterk op standaardconversies (via bv. “save as PDF” of “export as PDF”), terwijl slechts een heel klein deel van de gebruikers weet wat ervoor nodig is om een kwalitatief goede, toegankelijke en archiefwaardige PDF op te leveren. Gebruik van het open bestandformaat ODF in combinatie met open source kantoorsoftwareapplicaties kan het conversieproces naar PDF transparanter maken. Bij conversie van applicatiespecifieke formaten naar PDF is niet altijd transparant wat er exact gebeurt.

De beschikbare technische expertise over PDF is beperkt, waardoor het lastig is om aan PDF-standaarden te voldoen. Experts wijzen daarnaast op suboptimale processen en het ontbreken van de juiste tooling op de werkplek. Binnen archieforganisaties is doorgaans meer expertise aanwezig, waardoor het voldoen aan standaarden in het archiefdomein beter lijkt te verlopen.

Gebruikscijfers PDF

Uit de Monitor Open Standaarden 2025 blijkt dat ruim de helft van PDF-bestanden voldoet aan open ISO-standaarden en slechts een klein percentage ervan digitaal toegankelijk is. Het aantal valide PDF/A-bestanden blijft achter in verhouding tot valide PDF 1.7

Marktondersteuning voor PDF

Gangbare software ondersteunt het genereren en lezen van PDF breed, zowel binnen organisaties als bij burgers op diverse devices. De uitdaging ligt vooral bij organisaties: hier is te weinig kennis om PDF’s van goede kwaliteit en digitaal toegankelijk te maken. Experts merken daarnaast dat organisaties vaak slecht opdrachtgeverschap tonen, met verkeerde of botsende eisen richting de markt.

In de ‘Quickscan leveranciers’ (onderdeel van gebruiksgegevens Monitor Open Standaarden 2025) hebben leveranciers hun mening over de PDF-standaard gegeven. Zij gaven aan dat het toepassingsgebied van PDF in aanbestedingen vaak te algemeen geformuleerd is. In aanbestedingen wordt gesteld dat een leverancier PDF moet ondersteunen. De leveranciers gaven aan dat niet duidelijk wordt wat ondersteunen in dit geval betekend, bijvoorbeeld of een leverancier een PDF moet kunnen inlezen of zelf moet kunnen genereren.

Beheer van PDF

Het beheer van PDF is goed georganiseerd en voldoende open. Het internationale beheer van PDF ligt bij ISO. De PDF Association is een community en brengt gebruikers en leveranciers van PDF samen.

De PDF Association stimuleert via het delen van kennis en van technieken het gebruik van PDF/A en PDF 1.7 (en de aanbevolen standaard PDF/UA). De PDF Association wordt gedragen door leveranciers van producten gerelateerd aan PDF. Het is goed om vanuit open standaardisatieproces hieraan toe te voegen dat de stimulering en ondersteuning van PDF/A en PDF 1.7 vanuit de PDF Association nauw is verweven met het commerciële aanbod.

Geen Nederlandse intermediair

Er is geen Nederlandse intermediair (zie toelicht over de rol van intermediair in paragraaf. 3.2.4) voor PDF. Richting de internationale beheerorganisatie ISO is er geen structurele Nederlandse vertegenwoordiging vanuit de overheid georganiseerd op PDF. Logius is lid van de PDF Association, maar Logius heeft in Nederland geen rol als Nederlandse intermediair in de zin van paragraaf 3.2.4. Binnen de Nederlandse overheid ontbreekt daardoor coördinatie. Er is wel kennis over PDF aanwezig bij organisaties als Koninklijke Bibliotheek, Logius, het Nationaal Archief en andere knooppunten in het archiefdomein.

Doorontwikkeling van PDF

Er zijn twijfels bij enkele experts over het effect van de toename bij de PDF Association en ISO van het aantal PDF-standaarden. Voor verschillende praktijksituaties en bijbehorende vereisten zijn er verschillende PDF-standaarden, zoals PDF/A voor archivering en PDF/UA voor toegankelijkheid (zie paragraaf 4.1). Er ontstaan wereldwijd nieuwe PDF-standaarden. Dit verhoudt zich volgens sommige experts slecht tot de webstandaarden-community die voor dezelfde uitdagingen alternatieve standaarden ontwikkelt. Deze kunnen in de toekomst concurrerend zijn.

Versiebeheer PDF en lijst open standaarden Forum Standaardisatie

Voor de huidige versies van de PDF-standaarden op de lijst open standaarden van Forum Standaardisatie geldt dat er nieuwe versies inmiddels beschikbaar zijn:

• PDF 1.7 staat op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst, maar internationaal verschuift de aandacht naar PDF 2.0.
• PDF/UA is sinds 2019 niet meer geüpdate op de Lijst Aanbevolen Standaarden, terwijl PDF/UA-2 inmiddels is gepubliceerd.

Tools, toetsen & handleidingen

Er ontbreken structurele checks en goede tooling in de dagelijkse praktijk. Internationaal beschikbare tools zijn vaak niet beschikbaar zijn gesteld voor Nederlandse ambtenaren op hun werkplek en de tools die wel beschikbaar worden gesteld, bieden niet de gewenste of voldoende functionaliteit die op een werkplek nodig zijn.

• VeraPDF is een Europese open source validator voor PDF/A (en delen van PDF/UA). VeraPDF kan worden gedownload op GitHub. VeraPDF is een tool van de Open Preservation Foundation (OPF; een internationale community ter bevordering van digitale duurzaamheid, o.a. via de ontwikkeling en beheer van tools). OPF werkt samen met de PDF Association.
• Arlington PDF Model Checker biedt een machineleesbare weergave van de PDF 2.0-specificatie (en eerdere versies) en helpt bij het valideren en interpreteren van PDF-bestanden volgens de standaarden. Met de Arlington PDF Model Checker kan vervolgens gecontroleerd worden in hoeverre een PDF aan deze specificaties voldoet. De output is volledig en uitgebreid, maar kan soms lastig te interpreteren zijn vanwege deze volledigheid.

Op het gebied van het creëren en valideren van een digitoegankelijke PDF zijn er diverse hupmiddelen, waaronder PAC (PDF Accessibility Checker). PAC is een tool voor het onderzoeken van de toegankelijkheid van een PDF. Daarnaast is er de PDF-checker. PDF Checker helpt om toegankelijkheidsfouten in document te vinden en op te lossen, en is NIET bedoeld als formeel PDF/UA of WCAG validatietool. Verkeerd gebruik van de PDF Checker kan digitoegankelijkheid van PDF’s niet ten goede komen.

Opname op de lijst van PDF

Opname op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst van PDF staat niet ter discussie

De bevraagde experts geven aan dat PDF de praktijk-standaard is voor niet reviseerbare documenten. Het werken met bestanden en hanteren van PDF als open bestandsformaat is diep verankerd in werkprocessen van overheidsorganisaties en hun uitgevers en softwareleveranciers. Experts geven aan dat het blijven verplichten van PDF-standaarden op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst zinvol is. Opname op de lijst borgt beleidsmatige aandacht, maakt verwijzing in aanbestedingen mogelijk en helpt om consistentie te behouden in overheidscommunicatie.

Verzwaring van de ‘Pas toe of leg uit’-verplichting naar een streefbeeldafspraak

Experts zijn verdeeld over de wenselijkheid en haalbaarheid van een zogenaamde ‘streefbeeldafspraak’ voor de PDF-standaarden op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst. Dit blijft wel een mogelijkheid om nader te verkennen.

Een streefbeeldafspraak is een overheidsbrede, bestuurlijke afspraak over een inspanningsverplichting voor implementatie van een standaard binnen een bepaalde termijn. Een streefbeeldafspraak is daarmee onderdeel van de verschillende verplichtingskaders. Het is mogelijk om een huidige ‘Pas toe of leg uit’ verplichting te verzwaren met een zogenaamde ‘streefbeeldafspraak.

Een streefbeeldafspraak kan ingezet worden om kwaliteit van PDFs die gepubliceerd worden door organisaties, beter te krijgen, in het bijzonder om te stimuleren dat de PDF’s die worden gepubliceerd (PDF 1.7, PDF/A-1 en PDF/A-2), in ieder geval gevalideerde PDF’s zijn volgens de specificaties. Experts zijn verdeeld over nut en haalbaarheid daarvan. Het onderwerp streefbeeldafspraak is echter beperkt inhoudelijk doorsproken en verdient daarom nog nadere verkenning. Een streefbeeldafspraak zou wel gecombineerd moeten worden met het stimuleren van een doordachte informatie- en publicatiestrategie en met een bijbehorende praktische keuzehulp voor gebruikers. Dit heeft beter handelingsperspectief voor de praktijk.

Status adoptieadviezen van PDF

Onderstaande tabel toont de adoptie-adviezen uit het Forumadvies van 23 mei 2012. Hieronder volgt er per adoptieadvies een statusupdate.

Tabel 3 - Status adoptieadviezen van PDF

Datum	Advies	Status
23 mei 2012	Het oproepen van het PDF/A competence center om in samenwerking met Bureau Forum Standaardisatie en betrokken experts de “Handreiking Open Documentformaten voor de Overheid‟ aan te passen aan de laatste stand van zaken ten aanzien van het PDF-formaat.	De ”Handreiking Open Documentformaten voor de Overheid‟ uit 2011 is na publicatie niet meer onderhouden. Het PDF/A Competence Center is destijds opgegaan in de PDF Association.
23 mei 2012	Het oproepen van verantwoordelijke ministeries om in de toekomst - bij verwijzingen in wet- en regelgeving naar PDF als formaat voor indiening of publicatie - te verwijzen naar documentformaten op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst. De actuele status van PDF in wet- en regelgeving is te vinden op de site van het Forum Standaardisatie.	Onduidelijk of deze oproep gedaan is. Wel is zichtbaar in de steekproeven die voor de Monitor Open Standaarden uitgevoerd zijn, dat overheidsorganisaties meer PDF-formaten gebruiken die voldoen aan de standaarden op de 'Pas toe of leg uit'- lijst.

Lopende ontwikkelingen rondom PDF

 Uit het onderzoek komen de volgende overige ontwikkelingen naar voren:

De rol van documenten in informatiehuishouding verandert

De rol van documenten in de informatievoorziening verandert. Marktpartijen werken steeds minder documentgedreven en stappen over op samenwerkingsplatformen, databronnen en databases waarin inhoud en vorm gescheiden blijven. Overheidsorganisaties zijn anno 2026 echter nog grotendeels documentgedreven in de (documentaire) informatiehuishouding. Door regie te nemen in deze ontwikkeling kunnen zij beter aansluiten op moderne werkwijzen en leveranciersafhankelijkheid van de kantoor- en samenwerkingsplatformen beperken.Deze verschuiving beïnvloedt ook de rol van PDF in bedrijfsprocessen. PDF fungeert steeds vaker als publicatieformaat dat wordt gegenereerd vanuit andere standaarden, zoals HTML. De kwaliteit van de uiteindelijke PDF hangt af van hoe informatie wordt gecreëerd en geconverteerd. Door te werken met formaten waarin inhoud en vorm pas bij het genereren van de PDF samenkomen, worden conversieverliezen beperkt en kunnen beter gestructureerde en toegankelijkere PDF’s ontstaan.

Wetgeving Woo (Wet open overheid)

De Wet open overheid (Woo) leidt ertoe dat overheden steeds meer informatie publiceren. In de praktijk gebeurt dat meestal in PDF-formaat ook al is het lang niet altijd nodig of doelmatig om informatie als PDF te publiceren. Desondanks is de verwachting dat het gebruik van PDF verder toe zal nemen, met daarbij het risico van toename van het aantal PDF-bestanden dat niet aan de specificaties van de afzonderlijke PDF-soorten voldoet. Dit leidt tot problemen bij hergebruik van informatie en kan de kritiek op onjuist gebruik van PDF-standaarden verder vergroten.

Wetgeving Who (Wet hergebruik van overheidsinformatie)

De Wet hergebruik overheidsinformatie (Who) en de Wet open overheid (Woo) werken samen als een "tweetrapsraket": de Woo regelt of informatie openbaar wordt en de Who regelt in welk formaat openbare informatie wordt verstrekt. Dit betekent dat documenten samen met hun metagegevens in een open en machinaal leesbaar format moeten staan dat toegankelijk, vindbaar en herbruikbaar is. In die context speelt onder andere dat metadata van een PDF vaak verkeerd of onvoldoende wordt meegegeven, wat de vindbaarheid en het hergebruik van het document belemmert. Sommige experts geven daarom aan dat PDF ongeschikt is voor (machineleesbaar) hergebruik van de content in het PDF-bestand. HTML is daarvoor een betere standaard.

Archiefwet

PDF (in het bijzonder PDF/A) wordt veel gebruikt voor ongestructureerde tekst en archiefstukken (zie ook paragraaf 4.2.2 ‘Archiveren met PDF’). PDF is niet geschikt voor alle typen informatie, zoals e-mails of socialmediaberichten. Toch wordt PDF te vaak als standaard gekozen voor publicatie en archivering in deze usecases. Binnen het DUTO-raamwerk van het Nationaal Archief is daarom aandacht voor archiving by design: documenten moeten al bij creatie worden ingericht op duurzame opslag en openbaarheid.

Digitale toegankelijkheidswetgeving (EU-richtlijn, WCAG)

Veel gepubliceerde PDF-documenten voldoen niet aan de eisen voor digitale toegankelijkheid, zoals onder andere blijkt uit het jaarlijkse onderzoek  Monitor Open Standaarden 2025. Tegelijktijdig neemt de behoefte om te publiceren toe, zoals onder de Woo en Who. De verwachting is dat dit voor meer slecht toegankelijke PDF’s zal gaan zorgen de komende jaren. Experts waarschuwen dat PDF/UA ten onrechte wordt gelijkgesteld aan WCAG. Een aandachtspunt van meerdere experts, is dat het verplichten van PDF/UA aan de overheid via de ‘Pas toe of leg uit’-lijst van Forum Standaardisatie gaat leiden tot hogere graad van digitoegankelijke PDF’s.

NLdoc-project van Logius

Logius heeft NLdoc-project ontwikkeld, een open source initiatief gefinancierd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Dit project zet documenten zoals PDF’s, tekstdocumenten zoals .odt of gescande afbeeldingen om naar toegankelijke HTML met behulp van Optical Character Recognition (OCR) en machine learning. Het is bedoeld om overheidsorganisaties te helpen voldoen aan de wettelijke toegankelijkheidsvereisten. NLdoc is beschikbaar als open source oplossing voor implementatie bij afzonderlijke overheidsorganisaties. De bijbehorende API van NLdoc kunnen overheidsorganisaties integreren in contentmanagementsysteem (CMS) of documentmanagementsystemen.

PDF als bron voor taalmodellen bij AI-toepassingen

PDF-bestanden worden steeds vaker gebruikt bij het trainen van taalmodellen (Large Language Models, LLM’s) in generatieve AI-toepassingen. Dit vormt een relatief nieuwe vorm van hergebruik van overheidsinformatie. Door domeinspecifieke taalmodellen te voeden met beleidsdocumenten of rapportages, kan informatie sneller en gebruiksvriendelijker worden geanalyseerd en hergebruikt, bijvoorbeeld via chatbots.

Voor betrouwbare resultaten in het taalmodel is het essentieel dat PDF-bestanden gevalideerd en zo digitoegankelijk mogelijk zijn, zodat de tekst correct kan worden omgezet en geïnterpreteerd. Hoe beter de omzetting van PDF naar machineleesbare tekst, hoe betrouwbaarder het uiteindelijke taalmodel werkt.

De huidige toepassingen van taalmodellen staan nog in de kinderschoenen, maar het gebruik zal naar verwachting de komende jaren sterk toenemen. Hierdoor wordt het belang van machineleesbare overheidsinformatie, bijvoorbeeld via PDF of HTML, alleen maar groter.

Conclusies en aanbevelingen van PDF

Conclusies PDF

Er is voldoende aanleiding om de ‘Pas toe of leg uit’-status van PDF te handhaven.

Toepassingsgebied

Het toepassingsgebied van PDF vraagt om heroverweging en actualisering. Het huidige toepassingsgebied sluit niet optimaal aan op de recente technologische en organisatorische ontwikkelingen. Een meer gedifferentieerde formulering van het toepassingsgebied per PDF-soort kan bijdragen aan een betere aansluiting bij de praktijk. Daarbij wordt aanbevolen om het functioneel toepassingsgebied per soort PDF nader te specificeren, conform de strekking van paragraaf 4.2.1.

Toegevoegde waarde

De toegevoegde waarde van PDF wordt breed erkend. De standaard wordt gezien als een betrouwbaar en stabiel (eind)formaat voor publicatie en archivering. PDF is bijzonder geschikt voor toepassingen waarin documentintegriteit, reproduceerbaarheid en duurzaamheid centraal staan, zoals bij wet- en regelgeving of formele besluitvorming. Voor duurzame archivering geldt specifiek het gebruik van PDF/A, vanwege de leesbaarheid op de lange termijn.

Hoewel er ook diverse aandachtspunten zijn op te merken rondom toepassing van PDF-standaarden in de praktijk, wegen de voordelen ruimschoots op tegen de nadelen.

Draagvlak

Er is een breed draagvlak voor PDF en de adoptie van de standaard is zeer groot. Tegelijkertijd neemt de kritiek op het suboptimale gebruik van PDF toe. PDF wordt regelmatig toegepast in situaties waarin andere formaten functioneel beter zouden zijn, en er verschijnen lage kwaliteit PDF (ofwel PDF’s die niet of onvoldoende voldoen aan de specificaties van de betreffende PDF-format uit de PDF-familie). In situaties waarin herbruikbaarheid, toegankelijkheid of dynamische presentatie van informatie gewenst is, zijn alternatieve formaten functioneel beter geschikt.

Dit probleem ontstaat vaak doordat bij de creatiefase van documenten onvoldoende aandacht wordt besteed aan een goede basis. PDF’s worden meestal pas aan het einde van het bedrijfsproces gegenereerd en nemen de tekortkomingen van het oorspronkelijke document over. Problemen ontstaan ook met verkeerde software en verkeerde export/conversies.

Veel organisaties beschikken vervolgens niet over een informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten (zie pa. 4.2.3 ‘PDF (te) vanzelfsprekend: zorg voor een informatie- en publicatiestrategie’) of voldoende technische expertise om deze documenten achteraf om te zetten PDF’s die aan de standaard voldoen. De benodigde kennis is schaars, het proces kost relatief veel tijd, waardoor correctie in de praktijk vaak niet plaatsvindt.

Beheer

Het beheer en de doorontwikkeling van PDF is voldoende open georganiseerd. Desalniettemin zijn er enkele aandachtspunten. Zo is er geen structurele Nederlandse intermediair of coördinatie van de open standaard PDF, waardoor uniformering en afstemming bij organisaties in Nederland beperkt zijn. Daarnaast bestaat er regelmatig onduidelijkheid over en is er onvoldoende kennis over de verschillende PDF-soorten, wat implementatie en gebruik bemoeilijkt. Ten slotte wijzen meerdere experts op het ontbreken van PDF/UA binnen de context van de ‘Pas toe of leg uit’-lijst en beschouwen zij dit als een gemiste kans voor toegankelijkheid en standaardisatie.

Opname op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst

De bevraagde experts zijn het erover eens dat het PDF op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst moet blijven staan. Wel moet elke PDF-versie of soort afzonderlijk worden bekeken, zeker met het oog op nieuwe of toekomstige varianten die nog in ontwikkeling zijn. Bij PDF gaat het er niet om de adoptie van de standaarden te stimuleren, maar om te bepalen welke variant in welke situatie toegepast moet worden.

Aanbevelingen PDF

Vanuit de analyse van de interviews en de bovenstaande conclusies zijn de volgende aanbevelingen opgesteld aan het Forum standaardisatie. Het Forum is niet per definitie de uitvoerder van elke aanbeveling, maar kan in ieder geval optreden als aanjager en coördinator van de opvolging:

1. Herzie het functioneel toepassingsgebied van PDF. Het functioneel toepassingsgebied van de PDF-familie (en onderliggende standaarden) verdient een herziening, zodat het beter aansluit bij de huidige praktijk en technologische ontwikkelingen.
2. Herstart het onderzoek naar opname van PDF/UA op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst om digitale toegankelijkheid van PDF te stimuleren. Het Bureau Forum Standaardisatie heeft in 2019 met Logius tijdens de toetsingsprocedure een mogelijke verplichting van PDF/UA aan de overheid verkend. Dit heeft destijds geleid tot het toekennen van de status ‘aanbevolen standaard’ aan de overheid via plaatsing van PDF/UA op de Lijst Aanbevolen standaarden. Gezien het feit dat publicaties van digitale toegankelijkheid van PDF dusdanig achterblijven, is het zinvol om verplichting van PDF/UA via de ‘Pas toe of leg uit’-lijst opnieuw te onderzoeken.
3. Verken de wenselijkheid en mogelijkheden van het invoeren van aan streefbeeldafspraak. Het onderwerp streefbeeldafspraak voor PDF is naar voren gekomen in het onderzoek, maar is beperkt inhoudelijk besproken. Er is twijfel over nut en haalbaarheid van een streefbeeldafspraak voor PDF. Aan de andere kant is de kwaliteit van de publiceerde PDF’s al jaren achtereen laag. Een streefbeeldafspraak kan overwogen worden om te stimuleren dat de PDF’s die worden gepubliceerd (PDF 1.7, PDF/A-1 en PDF/A-2), in ieder geval gevalideerde PDF’s zijn volgens de specificaties. Een streefbeeldafspraak voor PDF is daarom relevant om nader te onderzoeken.
4. Ondersteun gebruikers in betere beslissingen te nemen bij het publiceren van informatie.Er is behoefte om PDF (en de verschillende soorten PDF) in context te positioneren met andere open standaarden voor het publiceren van informatie. Dit draagt bij aan het verminderen van inzet van suboptimale PDF’s in situaties waar andere open standaarden beter passen. Dit verbetert de publicatiekwaliteit van de overheid.  
   Relevante middelen voor het bieden van deze ondersteuning zijn het actief bevorderen van bestaande hulpmiddelen zoals de keuzehulp OpenPubliceren (publiceren van overheidsinformatie en -data) of een nieuw te maken advies-chatbot.

Een tweede, aanpalend middel is om samen met stakeholders binnen de Nederlandse overheid, zoals Logius, Ministerie van BZK, aangevuld met Rijksorganisatie voor Informatiehuishouding (RvIHH) en Nationaal Archief, het opzetten van een (sjabloon) ‘Informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten’ te verkennen. Een Informatie- en publicatiestrategie draagt bij aan betere en onderling afgestemde inzet van PDF en andere open standaarden op basis van het doel dat de informatie moet dienen.

5. Beleg de rol van Nederlandse intermediair voor PDF. Richt een centraal aanspreekpunt voor Nederland in dat PDF-ondersteuning biedt aan overheden en leveranciers. Deze intermediair moet kennis beschikbaar stellen over zaken als versies en hun relaties en relevante internationale ontwikkelingen, en de belangen van de Nederlandse overheid vertegenwoordigen richting ISO en de PDF Association. Verken met bijvoorbeeld Logius, Ministerie van BZK, aangevuld met Rijksorganisatie voor Informatiehuishouding (RvIHH) en Nationaal Archief, waar en hoe deze intermediairrol het best belegd kan worden.

Zodra de regierol is belegd, zijn de volgende aanbevelingen gericht aan de partij die de regierol op zich neemt:

6. Bundel internationale kennis en kracht. De Nederlandse intermediair en / of community dient aan te sluiten op internationale initiatieven rondom PDF. Nederland kan leren van best practices nationaal en internationaal en bijdragen aan gezamenlijke oplossingen voor hogere kwaliteit PDF-bestanden en meer gevalideerde PDF-bestanden ten gunste van betere openbaarmaking van overheidsinformatie, volgens de eisen van digitoegankelijkheid en met het oog op duurzame toegankelijkheid ervan.
7. Laat de intermediair bijdragen aan ontwikkeling van sjabloon Informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten. Inventariseer en stimuleer het gebruik van handleidingen en goede (open) tools voor validatie en conversie naar de verschillende soorten PDF. Voorzie in bestpractices over hoe overheidsorganisaties hun medewerkers beter zouden kunnen uitrusten om te publiceren volgens PDF-standaarden, als onderdeel van het brede kader voor een informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten.

5. Conclusies en aanbevelingen ODF en PDF

In paragraaf 3.3 en 4.3 zijn de conclusies en aanbevelingen voor respectievelijk ODF en PDF in meer detail te lezen. In dit hoofdstuk worden de overkoepelende conclusies en aanbevelingen besproken die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen.

Deze evaluatie van de documentstandaarden ODF en PDF laat zien dat de praktijk structureel achterblijft. Het ontbreekt organisaties vaak aan een samenhangende informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten om daadwerkelijk aan open documentstandaarden te kunnen én willen voldoen. De ontstane knelpunten rond de uitvraag en het gebruik van ODF en PDF zijn daarmee grotendeels het gevolg van collectieve keuzes, of het uitblijven daarvan, binnen de overheid.

1. Het debat over open documentstandaarden wordt doorgaans als een technische aangelegenheid benaderd. Dit doet onvoldoende recht aan de bredere impact van documentformaten. Deze zijn niet neutraal, maar hebben directe invloed op leveranciersafhankelijkheid, herbruikbaarheid, toegankelijkheid, digitale autonomie en uiteindelijk op de legitimiteit van het overheidshandelen.

2. Er is aanzienlijke winst te behalen bij het structureel toepassen van open documentstandaarden voor leveranciersonafhankelijkheid. Deze standaarden zijn essentieel voor het creëren van meer digitale autonomie, omdat een open standaard nodig is voor het creëren van Europese alternatieven voor documentsoftware en -dienstverlening, het door het doorbreken van de huidige afhankelijkheid van (een) enkele leverancier(s) en gesloten leverancierspecifieke bestandsformaten, en het mogelijk maken documenten uit te wisselen tussen organisaties met verschillende leveranciers.
   Vertalingen van relevante wetgeving naar landelijk beleid rondom open bestandsformaten (zoals Woo, Who, Wdo en Archiefwet) worden onvoldoende omgezet naar organisatiebeleid en -praktijk. Het gebruik van ODF is in de praktijk zeer laag en wordt nauwelijks uitgevraagd in aanbestedingen. PDF daarentegen wordt wel veelvuldig toegepast, maar vaak niet correct, waardoor de archiveerbaarheid en de digitale toegankelijkheid niet gegarandeerd is.

   De keuze voor documentformaten wordt voornamelijk benaderd als een ICT-vraagstuk, waarbij gebruikersgemak en technische integratie centraal staan. Dit leidt tot suboptimaal gebruik van open standaarden en gemiste kansen op het gebied van leveranciersonafhankelijkheid. Voor ODF en PDF spelen verschillende factoren een rol, en deze vragen daarom ook verschillende aanpakken voor verbetering, die hieronder (en in paragrafen 3.3 en 4.3) staan opgesomd.

3. Er zijn Nederlandse intermediairs nodig voor zowel ODF en PDF. Regie en coördinatie ontbreken op nationaal niveau. Voor zowel ODF als PDF ontbreekt een Nederlandse intermediair die structureel zorgt voor kennisdeling, afstemming, ondersteuning van organisaties en aansluiting bij internationale standaardisatie. Dit belemmert consistente toepassing van standaarden en belemmert gezamenlijke verbetering van gebruik en kwaliteit. Wijs daarom voor beide standaarden Nederlandse intermediairs aan.
4. Open documentformaten verdienen meer aandacht in het kader van het discours over digitale autonomie en leveranciersonafhankelijkheid. De toenemende aandacht voor digitale autonomie richt zich op dit moment voornamelijk op applicaties, werkplek en cloud-infrastructuur. Documentformaten krijgen daarin nog beperkte aandacht, terwijl zij wel degelijk deel uitmaken van de afhankelijkheid van wereldwijd dominante leveranciers. Een belangrijk aandachtspunt hierin vormt het door de leverancier hanteren van applicatiespecifieke extensies op ‘halfopen’ documentstandaarden wat een leveranciersvoorkeursformaat oplevert. Dit vergroot de leveranciersafhankelijkheid binnen gesloten software-ecosystemen. Dit leidt tot vendor lock-in onder andere doordat de dominantste marktpartij verschillen in gebruikerservaring aanbrengt tussen  leveranciersvoorkeursformaten en open bestandsformaten.

Met name ODF kan meer in het licht van het discours over autonomie gepositioneerd worden. Stimuleren van adoptie van ODF is naar verwachting ook meer succesvol wanneer dit onderdeel vormt van een bredere digitale autonomie aanpak: een leveranciersstrategie en een organisatiestrategie voor gedragsverandering, en met name rond de moderne werkplek. Alleen dan kan daadwerkelijk afstand genomen worden van gesloten ecosystemen, en kan structurele afhankelijkheid worden doorbroken. Meer details hierover staan in de paragraaf 3.2.2 met aanbevelingen over ODF.

5. Verbetering van publicaties vereist verbetering van de documentketen – In de documentcreatiefase wordt momenteel onvoldoende aandacht besteed aan het borgen van de noodzakelijke randvoorwaarden om in latere fasen van het proces te kunnen publiceren conform open documentstandaarden. Het ontbreekt organisaties aan een doordachte informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten van creatie tot publicatie en duurzaam archiveren. Een dergelijke strategie legt keuzes voor het gebruik van bestandsformaten op basis van het doel dat de informatie moet dienen en sluit zo aan bij bestaande wetgeving voor openbaarheid, archivering of digitoegankelijkheid. De kwaliteit van publicatie volgens open documentstandaarden wordt in belangrijke mate bepaald in de documentcreatiefase. Organisaties werken vaak niet in open formaten zoals ODF of PDF, waardoor publicatie in ODF of PDF een conversiestap vraagt vanuit een ander formaat. Deze conversie wordt niet altijd (ODF) of juist te vaak en onjuist (PDF) uitgevoerd, wat leidt tot niet-conforme standaarden en slecht toegankelijke publicaties. Door open standaarden al bij documentcreatie en -revisie toe te passen, worden conversieproblemen, extra kosten en kwaliteitsverlies in latere fasen voorkomen.

   Verken het draagvlak voor het ontwikkelen en laten gebruiken van bijvoorbeeld een template of richtlijn voor informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten welke ook de keten van creatie, revisie, publicatie en archivering omvat. Organisaties kunnen die hergebruiken. Draagvlak en adoptie hiervan zijn uiteraard de sleutel tot succes. Verken daarom eerst met organisaties, waaronder uitvoerders, gemeenten, rijksoverheden wat nodig en wenselijk is. Op basis van de inzichten kan bepaald worden welke organisatie de uitvoering en beheer hiervan op zich kan nemen.

6. Ontwikkel een keuzehulp om betere praktijkkeuzes te ondersteunen – Het Forum Standaardisatie wordt geadviseerd de keuzehulp voor publicatieformaten te ontwikkelen dan wel te actualiseren en actief te promoten. Overheidsorganisaties hebben behoefte aan ondersteuning bij het maken van contextafhankelijke en doelgerichte keuzes voor open publicatiestandaarden als onderdeel van hun informatie- en publicatiestrategie voor bestandsformaten. In de praktijk wordt PDF vaak de facto ingezet, ook wanneer alternatieven zoals HTML of EPUB beter aansluiten bij eisen aan toegankelijkheid, herbruikbaarheid of mobiele leesbaarheid. Een keuzehulp draagt bij aan betere publicatiekeuzes en gebruik van de meest gerede standaard voor elke context.
7. Benut de kansen van de verandering van rol van documenten in informatievoorziening en stimuleer overheidsbrede afstemming over de publicatieketen via een op te zetten samenwerkingscoalitie. – De rol van documenten in informatievoorziening verandert. Organisaties bewegen zich van document-gebaseerd werken naar datagericht; op basis van samenwerkingsplatformen zoals Git en databronnen. Deze ontwikkeling wordt onder andere weerspiegeld in ‘Werkomgeving van de toekomst’. Contentcreatie en samenwerken gebeuren niet altijd meer in documenten, maar ook in online samenwerkingsomgevingen, ook over de grenzen van organisaties heen. De output wordt vaker gepubliceerd in HTML, of een (open) formaat naar keuze. Een document is dan een eind-output, en verder geen onderdeel van de creatie of revisie in het bedrijfsproces. De gebruiker kiest in welk publicatieformaat hij zijn output wil. In deze werkwijze verandert de rol van verschillende open standaarden.

Zoek overheidsbrede afstemming over de publicatieketen via een op te zetten samenwerkingscoalitie. Onderzoek binnen deze coalitie de actuele ontwikkelingen in de publicatieketen, inclusief de impact op open standaarden, en draag bij aan een overheidsbreed beeld over dit onderwerp, zoals in de Werkomgeving van de Toekomst en op platformen waar gebruikers zelf hun outputformaat kunnen kiezen (zie paragraaf 3.2.7). Onderzoek daarbij het spectrum publicatiestandaarden voor de toekomst. Daardoor komen ontwikkelingen rondom bijvoorbeeld HTML, EPUB, JSON en CSV ook in beeld, ook in relatie tot nieuwe ontwikkelingen, zoals hergebruik van overheidsinformatie in taalmodellen (genAI).