Nota Inrichting procedures conform Awb

Vergadering: Forum Standaardisatie 11 februari 2026

Agendapunt: 5E

Inleiding

In de huidige toetsingsprocedure voor open standaarden wordt een maximum gehanteerd van zes aanvragen per kalenderjaar, verdeeld over drie procedures per halfjaar. Deze huidige beperking is primair ingegeven door financiële en personele capaciteit. In de praktijk leidt dit ertoe dat aanvragen die volledig en ontvankelijk zijn, niet onmiddellijk in behandeling worden genomen. Ook is de doorlooptijd van aanvragen tot besluitvorming soms langer dan redelijk te verwachten. 

Deze nota bestaat uit twee delen. Het eerste deel onderbouwt waarom:

• deze numerieke beperking juridisch niet houdbaar is binnen het kader van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
• en hoe de rol van het Forum Standaardisatie en het gemandateerde besluitvormingsorgaan (OBDO) hierbij moet worden begrepen.

Daarnaast wordt duidelijk gemaakt dat capaciteitsknelpunten binnen de verantwoordelijkheid van de staat liggen en opgelost moeten worden via financiering en organisatie.

In het tweede deel van de nota zal duidelijk worden  waar de knelpunten in de huidige procedure liggen met betrekking tot doorlooptijd en voorgeschreven termijnen. 

Deel 1: Beperking aanvragen door gebrek aan capaciteit

1. Bestuurlijke positionering: Forum, OBDO en staatssecretaris

De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de bevoegdheid tot besluitvorming over de opname van standaarden op de lijst met open standaarden gemandateerd aan het Overheidsbreed Beleidsoverleg Digitale Overheid (OBDO). Dat is gedaan in artikel 4 lid 3 van het Besluit Sturing Digitale Overheid. Het OBDO is daarmee het bevoegde orgaan dat het besluit neemt namens de staatssecretaris.

Het Forum Standaardisatie is geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb, maar een adviescommissie met een door het bestuursorgaan opgedragen taak. Die taak is opgenomen in het instellingsbesluit van het Forum. Het Forum brengt zijn adviezen uit aan het OBDO, dat deze adviezen betrekt bij zijn besluitvorming.

Voor de aanvrager vormt de procedure bij het Forum een noodzakelijke en onvermijdelijke stap om te komen tot een besluit van het OBDO. Zonder het Forumadvies kan blijkens het Besluit Sturing Digitale Overheid geen besluit plaatsvinden over plaatsing van de standaard op de lijst. De toetsingsprocedure bij het Forum maakt daarmee functioneel deel uit van de voorbereiding van een Awb-besluit. Ook in de notificatieprocedure aan de Europese Commissie (het 6-puntenbericht uit 2008 van het Ministerie van Financiën) heeft de regering, naar aanleiding van vragen over de rechtspositie en de waarborgen voor het bedrijfsleven, aangegeven dat de Awb van toepassing is op de procedures rond het plaatsen en het verwijderen van standaarden.

Het mandaat aan het OBDO laat de Awb-verantwoordelijkheid van de staatssecretaris onverlet: de staatssecretaris blijft eindverantwoordelijk voor tijdige, zorgvuldige en rechtmatige besluitvorming.

3. Doorwerking van Awb-normen in de adviesfase

Een aanmelding van een standaard (evenals een wijzigingsverzoek) kwalificeert als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb: een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Daarmee ontstaat voor het bevoegde bestuursorgaan de verplichting om:

• de aanvraag in behandeling te nemen;
• deze inhoudelijk te beoordelen;
• en daarop tijdig te beslissen.

De Awb kent geen grondslag om aanvragen structureel buiten behandeling te laten of op een wachtlijst te plaatsen uitsluitend vanwege interne capaciteits- of budgettaire beperkingen. Artikel 3:18 Awb bepaalt expliciet dat een besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag, moet worden genomen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

Het vooraf hanteren van een maximumaantal aanvragen per jaar doorkruist deze systematiek, doordat de beslistermijn feitelijk pas aanvangt op een door de organisatie gekozen later moment.

Hoewel het Forum zelf geen besluit neemt over plaatsing van de standaard op de ptolu lijst, werkt de Awb wel door in deze adviesfase, omdat:

• de advisering een noodzakelijke voorwaarde is voor besluitvorming door het OBDO;
• vertragingen in de adviesfase direct doorwerken in de mogelijkheid van het bestuursorgaan om tijdig te beslissen;
• en de rechtspositie van de aanvrager wordt beïnvloed door uitstel of uitsluiting in de adviesfase.

4. Strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Rechtszekerheidsbeginsel

Het hanteren een numeriek maximum leidt tot onvoorspelbaarheid voor aanvragers. De datum van indiening is bij overschrijding niet langer bepalend voor het moment van behandeling, terwijl de aanvrager daar geen invloed op heeft. Dit ondermijnt de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid van overheidsoptreden.

Gelijkheidsbeginsel

Aanvragen die inhoudelijk vergelijkbaar zijn, kunnen zeer verschillend worden behandeld afhankelijk van het moment van indiening ten opzichte van een halfjaarlijkse deadline. Dit leidt tot ongelijke behandeling zonder objectieve en rechtens relevante rechtvaardiging.

Fair play-beginsel

Het fair play-beginsel vereist dat een bestuursorgaan de aanvrager een reële en eerlijke kans biedt om zijn aanvraag te laten beoordelen. Een systeem waarin aanvragen wel worden ontvangen maar feitelijk niet in behandeling worden genomen, is hiermee moeilijk te verenigen.

Geen wettelijke grondslag voor een kwantitatieve drempel

Een beperking van het aantal aanvragen per jaar is alleen toelaatbaar indien daarvoor een uitdrukkelijke wettelijke grondslag bestaat. Die ontbreekt. Het stellen van een dergelijke drempel via beleidsregels of interne afspraken is onvoldoende, omdat hiermee de toegang tot besluitvorming feitelijk wordt beperkt.

Zonder wettelijke basis kan een numerieke beperking daarom niet dienen als rechtvaardiging voor het uitstellen of niet behandelen van aanvragen.

5. Capaciteit en budget zijn interne aangelegenheid

Uit vaste bestuursrechtelijke uitgangspunten volgt dat:

• organisatorische en budgettaire beperkingen behoren tot de interne risicosfeer van het bestuursorgaan;
• deze beperkingen niet kunnen worden tegengeworpen aan de aanvrager.

Het structureel beperken van het aantal aanvragen dat in behandeling wordt genomen, verplaatst het risico van onvoldoende capaciteit van de overheid naar de burger of organisatie die een aanvraag indient. Dit is niet verenigbaar met het uitgangspunt dat de overheid haar processen zodanig inricht dat zij aan haar wettelijke verplichtingen kan voldoen. 

Indien het aantal aanvragen structureel hoger is dan de beschikbare capaciteit, betreft dit een beleidsmatig en financieel vraagstuk. In dat geval ligt het op de weg van de beleidsopdrachtgever om:

• aanvullende middelen beschikbaar te stellen;
• of alternatieve vormen van capaciteit en uitvoering mogelijk te maken.

De toetsingsprocedure zelf mag niet worden ingezet als instrument om budgettaire schaarste te compenseren door de rechtspositie van aanvragers te beperken.

6. Bestuurlijke en operationele consequenties

Het laten vervallen van de numerieke beperking betekent niet dat alle aanvragen gelijktijdig met maximale intensiteit moeten worden behandeld. Binnen de wettelijke kaders blijft ruimte voor:

• fasering;
• prioritering op basis van objectieve criteria;
• efficiënte inzet van capaciteit;
• Het aanbieden van een spoedtraject.

Wat niet mogelijk is, is het structureel afschuiven of uitstellen van aanvragen op basis van interne capaciteitsbeperkingen.

7. Conclusie over capaciteitsbeperking

Hoewel het Forum Standaardisatie een adviesorgaan is en het OBDO het besluit neemt in gemandateerde vorm:

• is de toetsingsprocedure een onmisbare en verplichte schakel in de Awb-besluitvormingsketen;
• moeten Awb-normen voor tijdige en zorgvuldige besluitvorming worden gerespecteerd;
• is een numerieke beperking juridisch niet houdbaar en strijdig met artikel 3:18 Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
• ligt de verantwoordelijkheid voor capaciteits- en budgettaire knelpunten bij de staatssecretaris, en niet bij de aanvrager;
• moet het laten vervallen van de numerieke beperking gepaard gaan met organisatorische en financiële oplossingen om de procedure toekomstbestendig en rechtmatig te maken.

Deel 2: Analyse van de doorlooptijden

Inleiding

De huidige toetsingsprocedure voor open standaarden is zorgvuldig ingericht, maar kent sinds enige jaren een aantal structurele kenmerken die leiden tot een onnodig lange doorlooptijd. Het lijkt er op dat er in het verleden bij de aanpassingen in de procedure, en na de opheffing van het College Standaardisatie,  onvoldoende rekenschap is gehouden met de wettelijke verplichtingen. Deze analyse beschrijft waarom de procedure in de praktijk niet in staat is om besluitvorming binnen zes maanden te realiseren en waar de belangrijkste knelpunten zich bevinden.

1. Kalender gestuurde instroom in plaats van doorlopende behandeling

Hoewel standaarden het hele jaar door kunnen worden aangemeld, worden zij  conform deze planning (https://www.forumstandaardisatie.nl/planning-toetsingsprocedures-forum-standaardisatie-eerste-en-tweede-helft-2026) slechts twee keer per jaar daadwerkelijk in procedure genomen. De vaste halfjaarlijkse instapmomenten introduceren wachttijd die losstaat van inhoudelijke beoordeling. Een standaard die kort na een aanmelddeadline wordt ingediend, kan maanden wachten voordat de intake of toetsing begint.

Dit batch-gewijze karakter past niet bij een aanvraag gestuurd proces en maakt het onmogelijk om consequent te sturen op een maximale doorlooptijd. Bovendien is de planning niet ingesteld op de twee vaste verandermomenten van de ‘pas toe of leg uit’-lijst  (1 januari en 1 juli) , en de daaraan voorafgaande vergaderingen van het OBDO.  Een aanmelding die plaatsvindt in de maanden voorafgaand aan het vaste instapmoment 7 november 2025, zal in de huidige planning pas op 1 januari 2027 een verplichte status kunnen gaan krijgen. Dit omdat de planning de OBDO vergadering van 11 juni, de laatste voorafgaand aan 1 juli, net niet haalt. Een aanmelding gedaan op 8 november 2025 zal eerst op 1 juli 2027 die ptolu status kunnen krijgen omdat de OBDO vergadering aan het eind van het jaar net wordt gemist. 

2. Extra besluitlaag in een vroeg stadium

Na de aanmelding stelt een extern adviesbureau aan de hand van een door aanvrager ingevuld formulier en na een gesprek met aanvrager een intakeadvies op, dat ter besluitvorming wordt voorgelegd aan zowel de Stuurgroep open standaarden als het Forum Standaardisatie. Dit besluit betreft uitsluitend de vraag of een standaard voldoet aan de vier ontvankelijkheidscriteria, niet de inhoudelijke beoordeling zelf (hoewel de aanvrager al wel op een aantal belangrijke inhoudelijke aspecten dient te reflecteren bij de aanmelding). 

Deze extra besluitlaag:

• voegt in beperkte mate inhoudelijke kwaliteit toe;
• creëert afhankelijkheid van vaste vergadermomenten, en van beschikbaarheid bij het externe adviesbureau;
• vertraagt de start van het expertonderzoek met meerdere weken.

In de praktijk fungeert deze stap soms als een procedurele drempel in plaats van als inhoudelijke waarborg. Dit omdat de expertgroep er pas in een latere fase naar gaat kijken. Opgemerkt moet worden dat in het verleden het opstellen van het intakeadvies werd gedaan door BFS zelf, en binnen een periode van 2 tot 4 weken na aanmelding. Het intakeadvies werd bij een positieve uitkomst niet alsnog ter besluitvorming aan het Forum voorgelegd. Bij een negatieve uitkomst (“voorlopig niet verder”) werd in overleg met de aanvrager de standaard niet verder in procedure genomen.  Desgewenst kon de aanvrager het afwijzende intakeadvies voorleggen bij het Forum zelf, of conform de Awb een klacht indienen. Er was daarvoor ook, conform de Awb, een klachtformulier beschikbaar.

3. Strikt seriële procesopzet

De huidige procedure is volledig sequentieel ingericht:

• intake moet zijn afgerond vóór toetsing;
• toetsing vóór consultatie;
• consultatie vóór advisering;
• advisering vóór besluitvorming.

Er is nauwelijks ruimte voor parallelle activiteiten of versnelde besluitvorming. Hierdoor werkt elke vertraging cumulatief door in het totale traject.

4. Verplichte openbare consultatie

De openbare consultatie kent standaard een duur van vier weken en is in de huidige procedure altijd onderdeel van het traject. Dit geldt ook wanneer:

• de expertgroep unaniem is;
• de standaard een beperkte impact heeft;
• er slechts sprake is van een nieuwe versie;
• de standaard binnen de pgdi governance al is geconsulteerd; of
• eerdere consultaties vergelijkbare inzichten hebben opgeleverd.

Het ontbreken van een beschreven mogelijkheid tot afwijken leidt ertoe dat de consultatie soms meer een vaste processtap is dan een instrument dat gericht wordt ingezet op een wijze waardoor het daadwerkelijk toegevoegde waarde heeft. 

5. Besluitvorming gekoppeld aan vaste vergaderfrequenties

Zowel het Forum Standaardisatie als het OBDO nemen besluiten in principe alleen tijdens periodieke vergaderingen. Schriftelijke besluitvorming is mogelijk, maar wel uitzonderlijk. Dit betekent dat zelfs wanneer een dossier inhoudelijk gereed is, besluitvorming moet wachten op het eerstvolgende geplande overleg. In het verleden waren de vergaderingen van Forum en College Standaardisatie in volgordelijkheid op elkaar afgestemd. Bij het OBDO is dat niet langer het geval. Tevens speelt mee dat het Forum in het verleden 6 keer per jaar bij elkaar kwam. Inmiddels is dat slechts 5 keer.

Dit vergroot de doorlooptijd aanzienlijk en staat op gespannen voet met het uitgangspunt van tijdige besluitvorming.

6. Spanningsveld met artikel 3:18 Awb

Door de combinatie van vaste instapmomenten, extra besluitlagen en vergadergebonden besluitvorming is het in de huidige opzet structureel niet mogelijk om binnen zes maanden na ontvangst van een aanmelding tot een OBDO besluit te komen.

Hoewel de Awb niet één-op-één van toepassing is op elk onderdeel van de procedure, vormt artikel 3:18 Awb wel een belangrijke norm voor behoorlijk en voorspelbaar bestuur. De huidige inrichting maakt het moeilijk om aan die norm te voldoen.

Er is overigens wel enige ruimte in dit artikel om af te wijken van deze termijn. Indien de aanvraag bijvoorbeeld een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft, kan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag besloten worden om de 6 maanden termijn met een redelijke termijn te verlengen. Tevens kan de termijn worden opgeschort indien het aanvraagformulier onvolledig is ingevuld. 

Conclusie

De lange doorlooptijd van de huidige toetsingsprocedure is geen gevolg van inhoudelijke zorgvuldigheid, maar van procesontwerp. Met name de vroege besluitlaag bij intake en de kalendergestuurde planning vormen structurele knelpunten.

Een gerichte aanpassing van de instap in de procedure maakt het mogelijk om:

• de doorlooptijd substantieel te verkorten;
• beter aan te sluiten bij bestuursrechtelijke normen;
• en tegelijkertijd de kwaliteit en legitimiteit van de toetsing te behouden.

Tevens zou het helpen indien in de planning voor 2027 de OBDO vergaderingen als uitgangspunt worden genomen, en vanaf daar terugrekenend een planning van Forumvergaderingen, expertgroepen, en intakedeadlines gemaakt kan worden. Dit vergt uiteraard afstemming met Bureau MIDO.